“多個(gè)部門難于管理的事情集中到了一起，讓城管來管，涉及的內(nèi)容太龐雜，光學(xué)完這些法律就夠授予法律碩士學(xué)位的�！眹�(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心研究員翟寶輝博士告訴記者。

　　“五一”勞動(dòng)節(jié)期間，深圳有市民自發(fā)為交警、城管等送水，城管人員當(dāng)場(chǎng)感動(dòng)得落淚。然而，這樣的愛心之舉卻遭到網(wǎng)上惡評(píng)和謾罵，發(fā)起送水的人受到網(wǎng)上圍攻。這折射出當(dāng)前城管與百姓之間的敏感關(guān)系：面臨巨大職業(yè)壓力的城管渴望得到理解，而由于屢屢出現(xiàn)打人等負(fù)面新聞，城管幾乎被“妖魔化”了。中國(guó)城管的出路何在？

　　“和諧城管論壇”尷尬面對(duì)不和諧音符

　　4月25日上午，“首屆和諧城管論壇”在山東省聊城市開幕。來自全國(guó)20多個(gè)省、區(qū)的近300位城管執(zhí)法局長(zhǎng)匯聚一堂，正式啟動(dòng)2008全國(guó)城管執(zhí)法隊(duì)伍形象建設(shè)年活動(dòng)。

　　然而，當(dāng)天午餐時(shí)，中央電視臺(tái)新聞30分欄目播出的一則新聞引起了會(huì)議代表關(guān)注：4月23日晚，南京兩市民在一家燒烤店吃夜宵，看到城管人員現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，二人向城管豎起大拇指，“你們真牛！”不想這番言語卻引來十幾名城管人員圍毆，導(dǎo)致其中一市民大便失禁，住院治療。在網(wǎng)上，這條《南京市民諷刺城管執(zhí)法被圍毆至大便失禁》的新聞被各大網(wǎng)站紛紛轉(zhuǎn)載，一時(shí)間網(wǎng)友評(píng)論紛紛譴責(zé)城管的暴力執(zhí)法。而當(dāng)天網(wǎng)上同時(shí)披露：4月24日上午，在深圳市羅湖區(qū)，也發(fā)生了一起城管打傷人的惡劣事件。

　　“和諧城管論壇”尷尬面對(duì)不和諧音符。當(dāng)天下午，新當(dāng)選的全國(guó)城管執(zhí)法局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)輪值會(huì)長(zhǎng)肖居智第一時(shí)間表態(tài)：“不管事件的具體情況如何，我們旗幟鮮明地反對(duì)城管執(zhí)法人員粗暴執(zhí)法。特別是打人，這絕對(duì)是不對(duì)的！我們?cè)谧�的每一位�?zhí)法局長(zhǎng)，都應(yīng)引以為誡，踏踏實(shí)實(shí)做好我們的工作。”

　　據(jù)《南京日?qǐng)?bào)》5月4日?qǐng)?bào)道，南京把“城管打人”事件作為反面教材開展專項(xiàng)整頓，目前一名城管隊(duì)員已被刑拘，多人被免職、停職。

　　良好的改革初衷與被“妖魔化”的城管

　　近年來，城管與百姓暴力沖突事件不時(shí)見諸報(bào)端，由此也經(jīng)常引發(fā)人們對(duì)于城管的質(zhì)疑，今年初湖北“天門事件”后，更有人主張廢除城管。

　　“專家學(xué)者是不是應(yīng)該認(rèn)真研究一些問題，而不要跟著輿論和社會(huì)的感覺走？”作為研究城市管理行政執(zhí)法方面的專家，中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗指出，長(zhǎng)期以來，由于受“部門立法”缺陷的影響，每個(gè)部門都從自身管理角度出發(fā)，建立相應(yīng)的執(zhí)法部門，造成“多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰”等執(zhí)法擾民現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)年流傳的“幾十頂大蓋帽管不好一頂破草帽”的順口溜，就是對(duì)該制度的生動(dòng)評(píng)價(jià)。正因如此，我國(guó)才積極探索城市管理的新路子，從1997年搞試點(diǎn)到2002年全面鋪開的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，再到后來提出的綜合行政執(zhí)法制度，正是這一探索的階段性成果。城市管理部門的建立，部分地優(yōu)化了行政資源的配置，減少了多部門職權(quán)交叉引起的諸多弊端。通過重組執(zhí)法權(quán)，初步做到了權(quán)責(zé)統(tǒng)一；通過整合執(zhí)法人員，使執(zhí)法力度明顯得到增強(qiáng)。這些都對(duì)建設(shè)統(tǒng)一的法治政府作出了貢獻(xiàn)，也是統(tǒng)一的法治政府的內(nèi)在要求。

　　那么，為什么現(xiàn)實(shí)中的城管被“妖魔化”了呢？“具體實(shí)踐工作當(dāng)中，城市管理執(zhí)法缺少正當(dāng)程序的制約，執(zhí)法程序不公正，野蠻執(zhí)法、粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)在群眾的視野中。而程序不公，最終導(dǎo)致群眾對(duì)城管部門失去信任。再加上民眾極為豐富的同情心，以及對(duì)政府官員的偏見，輿論自然而然就倒向了弱勢(shì)群體一邊�！毙芪尼摲治龅�。

　　其實(shí)，在推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革后，也涌現(xiàn)出很多文明執(zhí)法、和諧城管的典型。這次會(huì)議上，山東聊城、江蘇淮安、廣東中山、福建莆田、湖南永州、四川遂寧等地的城管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，受到了與會(huì)人士的充分肯定。比如山東聊城城管執(zhí)法局改變過去簡(jiǎn)單地罰沒扣做法，向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，成立僅一年多時(shí)間，就徹底扭轉(zhuǎn)了人們對(duì)城管的偏見，在該市100多個(gè)部門中被評(píng)為“百姓口碑最佳單位”。江蘇淮安城管執(zhí)法局認(rèn)真處理好“臉皮”與“肚皮”、“繁榮”與“市容”、“法律”與“自律”三個(gè)關(guān)系，主動(dòng)為小商小販搞好服務(wù)。幾年來累計(jì)解決了近2萬人的就業(yè)謀生問題，使1萬多戶的家庭生活得到了基本保障，成為全國(guó)學(xué)習(xí)的“和諧城管”先進(jìn)典型。

　　理順管理體制，消除不和諧因素

　　1996年10月1日起施行的《行政處罰法》確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。國(guó)務(wù)院對(duì)貫徹實(shí)施該制度十分重視，先后發(fā)布一系列文件作出具體部署。

　　上個(gè)世紀(jì)90年代后期啟動(dòng)的城管(執(zhí)法)局的設(shè)立，如今已在全國(guó)一半以上的城市推廣。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，市容環(huán)境衛(wèi)生、強(qiáng)拆私搭亂建、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護(hù)、處罰無照商販和無證導(dǎo)游等方面的行政處罰權(quán)，都?xì)w城管(執(zhí)法)局行使。

　　“多個(gè)部門難于管理的事情集中到了一起，讓城管來管，涉及的內(nèi)容太龐雜，光學(xué)完這些法律就夠授予法律碩士學(xué)位的�！眹�(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心研究員翟寶輝博士告訴記者。

　　國(guó)務(wù)院有關(guān)文件對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)、行政處罰主體資格、聽證、罰款決定與罰款收繳相分離等都作了明確規(guī)定。但是這些規(guī)定的落實(shí)顯然難如人意。比如“天門事件”中，湖北天門城管采用“罰沒款全額返還”這樣的事業(yè)單位管理方式，要求他們靠權(quán)力“找飯吃”，使他們手中的行政處罰權(quán)極易被尋租。權(quán)力一旦與利益掛鉤，必將被濫用。

　　“所以經(jīng)費(fèi)保障問題應(yīng)很明確，罰沒收入上繳國(guó)庫(kù)，實(shí)行收支兩條線。不能用罰沒收入返還的方式保障城管經(jīng)費(fèi)，以避免利益驅(qū)動(dòng)辦案�，F(xiàn)實(shí)中確實(shí)有權(quán)力尋租的，有選擇性執(zhí)法、突擊性執(zhí)法，執(zhí)法的公正性受到侵害。所以各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)該保障城管執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)。”熊文釗教授說。

　　需要理順的不只是經(jīng)費(fèi)問題，還有管理體制。雖然“中央無部委，省里無廳局”，但各城市的城管執(zhí)法部門不能成為相對(duì)獨(dú)立的“地方部隊(duì)”，相對(duì)集中行政處罰權(quán)必須要有“橫向到邊、縱向到底”的機(jī)制作為保證。目前對(duì)于城管來說，沒有全國(guó)性的主管部門，國(guó)務(wù)院法制辦指導(dǎo)這項(xiàng)工作。對(duì)此，熊文釗教授建議建立社會(huì)秩序局，并推動(dòng)制定一部國(guó)家層面的《城市管理法》或《社會(huì)秩序管理法》，作為城管執(zhí)法的基本法，配合相關(guān)的條例，這樣城管的執(zhí)法依據(jù)會(huì)比現(xiàn)在更明確。

　　熊文釗教授還建議實(shí)行“局隊(duì)分離”。執(zhí)法局里的執(zhí)法人員應(yīng)該是很少的一部分，有很高的執(zhí)法資格，有嚴(yán)格的門檻訓(xùn)練，這部分人是執(zhí)法官，可以列入行政執(zhí)法類公務(wù)員序列；另外一類隊(duì)員是協(xié)助性的，有點(diǎn)類似于法官和法警隊(duì)員的關(guān)系，他們是做輔助行為的，隊(duì)員數(shù)量不少，但不列入公務(wù)員的編制。

　　翟寶輝博士認(rèn)為，處在信息網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用也為構(gòu)建和諧城管提供了技術(shù)支撐，尤其是數(shù)字城管技術(shù)的應(yīng)用可以使許多城市管理中的難題變得比較容易解決。他還指出，在推進(jìn)城管綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)的同時(shí)，傳統(tǒng)的專業(yè)城管執(zhí)法也不應(yīng)被忽視，只有綜合執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法有機(jī)結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)真正的和諧城管。

　　統(tǒng)一城管執(zhí)法標(biāo)志和職業(yè)服裝有助于樹立良好形象

　　在4月25日舉行的全國(guó)城管執(zhí)法局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)第二屆年會(huì)上，近300位城管執(zhí)法局長(zhǎng)經(jīng)過表決，高票通過了由清華大學(xué)美術(shù)學(xué)院設(shè)計(jì)的“城管執(zhí)法統(tǒng)一形象視覺識(shí)別系統(tǒng)(標(biāo)志)”，這標(biāo)志著我國(guó)五花八門的城管執(zhí)法標(biāo)志和職業(yè)服裝開始實(shí)現(xiàn)“小統(tǒng)一”。

　　該識(shí)別系統(tǒng)為一套標(biāo)志、兩個(gè)圖案和春、秋、夏、冬四套服裝。大會(huì)同時(shí)通過的《城管執(zhí)法統(tǒng)一形象視覺識(shí)別系統(tǒng)使用管理辦法》規(guī)定，這次通過的標(biāo)志“僅限于全國(guó)城管執(zhí)法局長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議成員單位使用”。有關(guān)企業(yè)生產(chǎn)帶有城管執(zhí)法標(biāo)志的產(chǎn)品，需要特別授權(quán)。

　　據(jù)了解，目前我國(guó)基本上是一個(gè)城市一個(gè)城管執(zhí)法標(biāo)志，職業(yè)服裝也是五花八門，外在形象的欠缺也是社會(huì)各界詬病城管執(zhí)法隊(duì)伍的原因之一。

　　與會(huì)專家認(rèn)為，建立城管執(zhí)法統(tǒng)一形象視覺識(shí)別系統(tǒng)，有利于增強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍的文化認(rèn)同感、職業(yè)榮譽(yù)感、隊(duì)伍凝聚力，是城管執(zhí)法隊(duì)伍樹立良好社會(huì)形象不可或缺的重要組成部分。（作者: 王彥釗）