●景軍

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)政策研究所所長

　　●李紹光

　　人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)保障研究所所長

　　●毛壽龍

　　人民大學(xué)制度分析與公共政策研究中心主任

  十七大報(bào)告摘錄

　　社會(huì)穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提。要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制。最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素，妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制。重視社會(huì)組織建設(shè)和管理。

　　強(qiáng)調(diào)民生是有政治意義的。人民大學(xué)制度分析與公共政策研究中心主任毛壽龍昨日表示，十七大報(bào)告將“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”單列，將民生問題放到了一個(gè)前所未有的高度，這表明，執(zhí)政的基礎(chǔ)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向社會(huì)基礎(chǔ)，這是中國政治很重要的拐點(diǎn)。

　　隨著近三十年的開革開放，中國的政情、社情、民情都發(fā)生了很大的變化。財(cái)富的積累必然伴隨對(duì)財(cái)富保護(hù)的要求，對(duì)財(cái)富的合理分配要求日益升溫。權(quán)益意識(shí)伴隨著財(cái)富的積累而覺醒，必然帶來一系列民生問題。它迫切需要政府轉(zhuǎn)變職能。也只有政府在“有限”并且“有效”的道路上加速邁進(jìn)，民生的問題才會(huì)有較為可靠的保障。

　　當(dāng)然，民生問題的解決顯然不能僅僅依靠黨和政府。十七大報(bào)告在社會(huì)管理格局的表述上，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”之后，還提到需要“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。

　　伴隨著中國更加開放的姿態(tài)，中國的公民社會(huì)領(lǐng)域近年有一定的發(fā)展。但由于過去對(duì)社會(huì)的管理以控制為主，社會(huì)組織發(fā)展空間相對(duì)不大。值得關(guān)注的是十七大報(bào)告表示，要重視“社會(huì)組織”的建設(shè)和管理，這表明中國執(zhí)政黨的觀念在轉(zhuǎn)變。清華大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)政策研究所所長景軍期待，落實(shí)社會(huì)組織在社會(huì)管理格局的位置問題，需要盡快提到日程上來。

　　強(qiáng)調(diào)民生問題具有政治意義

　　南都：這次報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)民生問題，這是空前的大變化，各位怎么看待這種轉(zhuǎn)變？

　　毛壽龍：執(zhí)政黨本次報(bào)告強(qiáng)調(diào)民生，社會(huì)結(jié)構(gòu)變化是重要因素，但仍與政治格局有關(guān)。社會(huì)問題只有變成有政治意義的事情才有可能讓政治家關(guān)心。民生是有政治意義的。執(zhí)政的基礎(chǔ)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向社會(huì)基礎(chǔ)，這是很重要的轉(zhuǎn)變。

　　景軍：政府注重民生問題，主要是調(diào)節(jié)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人們的關(guān)系問題，民生問題并非僅指大家吃不著飯，住不了房。現(xiàn)在人們關(guān)注的已經(jīng)不僅僅是簡單的溫飽問題�，F(xiàn)在要解決的民生問題，跟原來的概念有區(qū)別。

　　毛壽龍：報(bào)告對(duì)民生問題論述的結(jié)構(gòu)很清晰，第一部分是口號(hào)式的，第二部分是解釋性的，再就是政策建議。

　　南都：按照目前這種提法，可能不僅僅是一些具體的民生問題，已經(jīng)開始上升到一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)改善的高度了。

　　景軍：所謂民生問題主要集中在兩個(gè)方面，一個(gè)是實(shí)的，即解決對(duì)原來傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中絕少碰到的問題，比如失業(yè)問題、保險(xiǎn)問題，過去靠單位制度解決的問題現(xiàn)在則要建立健全社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)。另一個(gè)方面是虛的，更重要的是調(diào)整關(guān)系，其中一個(gè)是財(cái)富的分配關(guān)系、人們的權(quán)益關(guān)系。

　　李紹光：現(xiàn)在中國的經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到了一定的規(guī)模，中國的發(fā)展已經(jīng)到需要關(guān)注民生的階段�，F(xiàn)在產(chǎn)生的問題，如收入差距，應(yīng)該采取包括收入保障在內(nèi)的辦法來解決，否則會(huì)影響到中國下一步改革開放的深化、影響到繼續(xù)全面開展和諧社會(huì)的建設(shè)。在這樣的大背景下，十七大報(bào)告關(guān)注民生問題也是必然的。

　　毛壽龍：發(fā)展并非一部分人的發(fā)展，而應(yīng)是大家一起發(fā)展，強(qiáng)調(diào)以人為本，強(qiáng)調(diào)每一個(gè)人的發(fā)展。發(fā)展要落實(shí)在老百姓的生活及對(duì)他們的服務(wù)上，并非指人民有錢就行，而是要落實(shí)在醫(yī)療、教育、就業(yè)等各方面，體現(xiàn)在公共服務(wù)方面。

　　南都：在論述大民生問題上，這次的報(bào)告有什么特點(diǎn)？

　　毛壽龍：報(bào)告對(duì)民生問題給出了一個(gè)良好的政策性框架，同時(shí)也指明了未來的方向。政策性框架，即政府職能要轉(zhuǎn)變，要落實(shí)在具體的政治框架里，如擴(kuò)大公共服務(wù)。過去黨的報(bào)告只是提及抽象的理念概括，而這次報(bào)告是有一個(gè)完整的框架，開始有一個(gè)很具體的舉措性方向。

　　從執(zhí)政理念上講，民生問題是科學(xué)發(fā)展觀很重要的組成部分，同轉(zhuǎn)移支付一起，與財(cái)富分配也有關(guān)系。這是新的執(zhí)政理念很重要的一方面。

　　改善民生亟須政府轉(zhuǎn)變職能

　　南都：民生問題的改善與政府的自身轉(zhuǎn)型存在著怎樣的關(guān)聯(lián)？

　　毛壽龍：政府的核心基礎(chǔ)不再是以“經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)”，而是解決老百姓現(xiàn)在面臨的迫切問題。政府職能轉(zhuǎn)變的落腳點(diǎn)，還是要體現(xiàn)在民生上。政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變，這些都要體現(xiàn)在民生問題上。但是，政府不是萬能的，政府管民生問題不是壟斷民生。

　　南都：政府職能轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大公共服務(wù)，這背后還涉及到公共財(cái)政支付結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的問題。

　　毛壽龍：強(qiáng)調(diào)政府要加大投入，財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)肯定將發(fā)生變化。這個(gè)財(cái)政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是很重要的。這只是說明了一個(gè)方向，要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，需要一個(gè)明確的政策框架來實(shí)現(xiàn)，并非只是說說而已。

　　南都：教育問題放在民生之首，這應(yīng)該與當(dāng)下教育投入不足、部分地方教育收費(fèi)不規(guī)范、學(xué)生資助制度亟須完善有關(guān)。

　　毛壽龍：教育投入不足是很大的問題。此外，公共衛(wèi)生領(lǐng)域、就業(yè)領(lǐng)域普遍存在政府投入不足的情況。不過好的是，現(xiàn)在財(cái)政收入增多，政府的投入也將加大。今年頭三季度的教育投入就超過去年的教育投入。

　　南都：目前的就業(yè)結(jié)構(gòu)狀況合理嗎？很多人找不到合適的工作，社會(huì)人力是否做到了人盡其用？

　　毛壽龍：這個(gè)比較難回答，結(jié)構(gòu)性問題本身與政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)經(jīng)構(gòu)相關(guān)。就業(yè)主要的問題是目前面臨人口高峰，這是一個(gè)需要解決的問題，是個(gè)挑戰(zhàn)，但這個(gè)問題的解決可能伴隨著其他問題的產(chǎn)生。過段時(shí)間如果人口低峰，就業(yè)人口減少，老齡化時(shí)代的弊病就將到來。

　　政府要去幫助創(chuàng)造就業(yè)環(huán)境，而非幫助具體的個(gè)人去找工作。政府應(yīng)通過教育培訓(xùn)技能，再通過醫(yī)療基本服務(wù)使其有一個(gè)良好的適合就業(yè)的知識(shí)和身體素質(zhì)，來優(yōu)化現(xiàn)在的就業(yè)結(jié)構(gòu)。

　　廉租住房制度符合國際模式

　　南都：目前整個(gè)中國的社會(huì)保障體系是怎么樣一個(gè)狀況？存在哪些問題？

　　毛壽龍：社會(huì)保障的覆蓋面不夠大，而且城鄉(xiāng)有差別，再說“先收先富”和個(gè)人賬戶沒有很好結(jié)合，社會(huì)保障資金有虧空、缺口，這是社會(huì)保障本身的問題。

　　李紹光：基本上現(xiàn)在城鎮(zhèn)企業(yè)的職工是五大社會(huì)保險(xiǎn)為主，農(nóng)村的社會(huì)保障仍處于起步階段。整體的框架已有，但制度還不完善、水平還不高，與其他一些制度如金融市場的磨合仍存在許多問題。

　　南都：農(nóng)村合作醫(yī)療目前正處在試點(diǎn)階段，這次強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公共服務(wù)，應(yīng)該也是對(duì)這些政策的支持。

　　李紹光：這是肯定要做下去的，對(duì)農(nóng)民提供醫(yī)療保險(xiǎn)的基本制度模式，今后五年內(nèi)大的方向是不會(huì)改變的。具體執(zhí)行中，如管理等問題仍需要研究。最重要的一點(diǎn)是農(nóng)村醫(yī)療資源的供給問題。中國幾十年以來，主要的醫(yī)療衛(wèi)生資源集中在大中城市，而農(nóng)村就很少了。怎么樣開發(fā)更多的適合農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生資源？這是個(gè)關(guān)鍵問題。

　　南都：現(xiàn)在房價(jià)很高，很多城市低收入者、進(jìn)城務(wù)工者的住房問題顯得很窘迫，而健全廉租房制度也屬于社會(huì)保障制度很重要的一塊，李老師對(duì)這一塊有什么看法？

　　李紹光：這塊應(yīng)該是政府必須解決的問題，必須保障低收入者的居住，這也是人權(quán)的內(nèi)容。以前是搞經(jīng)濟(jì)適用房的模式，但這個(gè)模式運(yùn)營了許多年后，現(xiàn)在看也有不少問題。最近幾年開始發(fā)展廉租房，這種模式比較符合國際上對(duì)低收入者、無收入者居住條件的保障，在我看來，廉租房是需要政府大力發(fā)展的。

　　南都：財(cái)政對(duì)整個(gè)社會(huì)保障的支持處在什么樣的狀況？

　　李紹光：前兩天在網(wǎng)上看到財(cái)政部副部長王軍提供的數(shù)據(jù)，2006年國家財(cái)政支出用于社會(huì)保障的比例是11.05%，而在1998年，是5.52%.

　　南都：這個(gè)比例正常嗎？

　　李紹光：這個(gè)問題比較復(fù)雜，要看整個(gè)社會(huì)保障體系在多大程度上依賴于中央財(cái)政。不同時(shí)期比例會(huì)有所調(diào)整，現(xiàn)在財(cái)政對(duì)于社會(huì)保障的投入需要加大。不排除將來這個(gè)比例會(huì)縮小。但總體上，社會(huì)保障水平應(yīng)該是越來越高的，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。

　　為了更有效率更加注重公平

　　南都：以前注重效率，現(xiàn)在十七大報(bào)告特別提出“再分配更加注重公平”，這種轉(zhuǎn)變對(duì)今后的政策也是有很強(qiáng)的引導(dǎo)意義的。

　　李紹光：這兩者是統(tǒng)一的，不同的階段有不同的重點(diǎn)，不能說以前強(qiáng)調(diào)效率是錯(cuò)的，現(xiàn)在講公平就是忽視效率。這兩者是完全一樣、和諧統(tǒng)一的�，F(xiàn)在注重社會(huì)公平也是為了有更好的效率。

　　景軍：效率問題的提出，是在大集體的情況下，針對(duì)大鍋飯問題而提出來的。大鍋飯的主要問題并不是理念不好，而是過于公平了，過于公平就成了不公平。因而提出效率，要求競爭、淘汰，靠這些理念在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。多年來，政府都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為一個(gè)硬指標(biāo)來做。

　　但在社會(huì)財(cái)富有了相當(dāng)?shù)姆e累之后，就有一個(gè)該如何更好分配社會(huì)財(cái)富的問題出現(xiàn)了。分配有兩種方法：一種是直接落實(shí)在具體的個(gè)人身上，另一種是如何更好提供更多更有質(zhì)量的公共服務(wù)和物品，使大家可以共同享受，如空氣質(zhì)量、交通、公共醫(yī)療、社會(huì)保障制度等。

　　毛壽龍：現(xiàn)在許多領(lǐng)域的差距已經(jīng)很大了，這需要政策的調(diào)整。但另一方面，像公務(wù)員的收入差距就很小，不拉大差距也不利，會(huì)使得許多高級(jí)公務(wù)員去腐敗。

　　南都：不過公務(wù)員的工資只是收入分配里面的一個(gè)方面。

　　毛壽龍：強(qiáng)調(diào)民生的象征意義更多于實(shí)際操作意義。政府去強(qiáng)制分配是不可能的，要在政府控制的范圍去安排。政府可以發(fā)出一個(gè)信號(hào)，可以建議、誘導(dǎo)，使工人知道增加收入是理所當(dāng)然的，那么這對(duì)政策也有一個(gè)促進(jìn)作用。而企業(yè)知道政府的政策，也一定程度上會(huì)在實(shí)際中去逐漸履行。但提高勞動(dòng)收入的比重應(yīng)在可以控制的范圍內(nèi)，否則企業(yè)會(huì)說增加工人工資要影響到其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也不可能去提高工人收入。

　　南都：現(xiàn)在很多壟斷行業(yè)也是造成分配失衡的很大一個(gè)原因。

　　毛壽龍：政府對(duì)壟斷有另一項(xiàng)政策，跟分配政策無關(guān)�！斗磯艛喾ā犯�多從市場競爭去規(guī)范，從收入角度去反壟斷是沒有意義的，這應(yīng)該屬于市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題。

　　南都：從公共政策角度看，如何去優(yōu)化利益結(jié)構(gòu)？

　　毛壽龍：從公共政策角度去看，首先要理解由誰去做、面臨什么和關(guān)涉?zhèn)�人還是公共利益的問題。要對(duì)公共政策進(jìn)行分類，如框架性政策、可以實(shí)施的政策、方向性的政策等。如果將一個(gè)建議性政策、方向性政策當(dāng)成必然要求勢必難以實(shí)現(xiàn)。“改善民生”這個(gè)政策，目前還是一個(gè)框架性、發(fā)展性、過渡性的政策。

　　以控制為主的管理觀念要變

　　毛壽龍：政府主要是做輔助性的工作，有些領(lǐng)域還是以社會(huì)和個(gè)人為主的。如教育是自己學(xué)習(xí)、自己籌款，不能靠政府；看病也主要是自己出錢，難道都由政府掏錢？就業(yè)也是，自己去找工作，不可能你一畢業(yè)了，政府就幫你把工作找好。再說，政府有那么多錢嗎？千萬不要以為有這個(gè)框架以后，老百姓就等著睡覺了�，F(xiàn)在搞市場經(jīng)濟(jì)，政府是很重要的一塊，但并不是馬上我們成為福利國家，馬上進(jìn)入共產(chǎn)主義也不可能。

　　南都：針對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的管理，報(bào)告中是這樣表述的：“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。怎么看待社會(huì)組織和公眾參與在社會(huì)建設(shè)中的作用？

　　景軍：政府所做的大量公共事業(yè)，有一些狹縫，而這些地方恰恰是“第三領(lǐng)域”的人士、NGO所能填補(bǔ)的。

　　毛壽龍：目前沒有社團(tuán)法。社會(huì)組織發(fā)展空間目前不大。我們對(duì)社會(huì)主要還是以控制為主，到目前為止觀念還沒有轉(zhuǎn)過來，生怕社會(huì)組織對(duì)政治安定造成威脅。這個(gè)觀念一定要變才行。

　　景軍：“第三領(lǐng)域”既非經(jīng)濟(jì)實(shí)體，也不是營利的，同時(shí)又是非政府的。這類組織、這類人士在中國應(yīng)該處于什么地位？這是我們應(yīng)該繼續(xù)討論的。如果要講社會(huì)主義發(fā)展，這個(gè)問題就必須提到日程上來。

　　南都：從政府和執(zhí)政黨的角度而言，應(yīng)該如何加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)？

　　毛壽龍：政府把許多事情要交給社會(huì)組織去做；要給社會(huì)組織一個(gè)寬松的法律環(huán)境和管理環(huán)境，降低其成本。不要給人一種觀念：一旦成立社會(huì)組織，就是不安定分子。

　　景軍：社會(huì)需要更多的不僅僅是為了賺錢，同時(shí)也不僅僅為了當(dāng)官，而是能夠在自己一定的社會(huì)信仰之下，追求為社會(huì)提供服務(wù)、滿足一些公共需要的人。這種需要可能會(huì)彌補(bǔ)商界和政府所不能提供的服務(wù)，比如說商界稱可以制造更便宜的食品，以讓窮人吃得起，但是窮人今天吃飯的問題不能等到明天才制造出來。必須要有人以非營利的目標(biāo)參與到社會(huì)的公共空間中來。

　　毛壽龍：十七大報(bào)告提到以民生為重點(diǎn)的“社會(huì)組織”，主要還是指基金會(huì)方面。老百姓想去做慈善，如果沒有良好的基金會(huì)去運(yùn)作，老百姓的錢就不能花到實(shí)處。

　　景軍：政府稱兒童救助、老年人救助是政府管的，但政府的政策和舉措常常是滯后的。比如說，要在北京建立農(nóng)民工醫(yī)院，當(dāng)這個(gè)醫(yī)院還沒有建立起來前，在北京打工的農(nóng)民工怎么享受平民醫(yī)院的待遇？如果一個(gè)非政府組織建一個(gè)農(nóng)民工醫(yī)院，比北京所有醫(yī)院看病價(jià)錢都低，就能夠發(fā)揮非常大的作用。舉個(gè)例子，比爾？蓋茨從商界退出后，成立了基金會(huì)，做一件事———拿自己的錢來推動(dòng)全球公共健康。這些基金會(huì)大都會(huì)起到很好的作用。(記者 陳亮 雷敏)