“紅頭文件”關(guān)系群眾切身利益，又是政府權(quán)威的象征，一旦出錯，影響非同小可。值得注意的是，問題文件本身就披著“法制”的外衣，若非精通相關(guān)法律，常人難以明辨其中的是非。綜觀近年來全國各省糾正問題文件的情況，有關(guān)專家給半月談編輯部指出，當(dāng)前一些地方“紅頭文件”突出存在九個方面的問題。

　　1.部門爭權(quán)，紅頭文件開道

　　案例：2004年，某縣政府發(fā)布《關(guān)于規(guī)范藥品零售市場的通告》，規(guī)定新開零售藥店須與原有零售藥店相距400米以上。外地某藥品經(jīng)營公司經(jīng)藥監(jiān)部門批準(zhǔn)到該縣一老藥店附近籌建新藥店，老藥店依據(jù)縣政府通告予以阻止，雙方為此鬧得不可開交。

　　點評：藥品企業(yè)的開辦許可和監(jiān)督管理是藥品監(jiān)督管理部門的法定職權(quán)。藥品監(jiān)督管理部門實行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即市、縣藥監(jiān)局并不是同級政府的工作部門。因此，縣政府發(fā)文設(shè)定藥品零售企業(yè)開辦許可條件，屬于越俎代庖。

　　2.攬權(quán)：發(fā)個文件給自己授權(quán)

　　案例：2006年，某市政府印發(fā)“燃?xì)夤芾硪?guī)定”，規(guī)定燃?xì)馊紵�器具安裝、維修單位須經(jīng)建設(shè)部門進(jìn)行資質(zhì)審查，發(fā)給《燃?xì)馊紵�器具安裝維修資質(zhì)證書》，并規(guī)定對該資質(zhì)證書實行年檢。

　　點評：《燃?xì)馊紵�器具安裝維修資質(zhì)證書》原為建設(shè)部規(guī)章設(shè)定，國務(wù)院清理行政審批項目后未予保留，該文件的上述發(fā)證、年檢規(guī)定，屬于違法設(shè)定行政許可。一些地方政府為了攬權(quán)，自行設(shè)定行政許可。2001年，某市設(shè)立的“饅頭辦”曝光，面對公眾對行政過濫的質(zhì)疑，市政府搬出了該市先前出臺的《饅頭生產(chǎn)銷售暫行管理辦法》。要查“饅頭辦”，還得先清理這個《辦法》。

　　3.市政府都無權(quán)發(fā)的“罰款文件”，鄉(xiāng)政府發(fā)了一摞

　　案例：2006年，某鎮(zhèn)政府發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)村民小組財務(wù)管理的文件，規(guī)定村民小組“公款私存”的，由鎮(zhèn)財政所按存入額的30%予以收繳。

　　點評：行政處罰法明文規(guī)定，行政處罰只能由法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定，規(guī)章以下的其他任何文件設(shè)定行政處罰都是不合法的。該文件規(guī)定的“收繳”，實際上是罰款，屬于違法設(shè)定行政處罰。

　　有些行政機(jī)關(guān)片面強(qiáng)調(diào)加大管理力度，隨意在規(guī)范性文件中設(shè)定行政處罰，違反了行政處罰法定原則。試想，如果鄉(xiāng)政府隨意授權(quán)自己抓人、罰款，那么“紅頭文件”必然是以“依法行政”之名，行“無法無天”之實。

　　4.市政府發(fā)個文件，就開始伸手收錢

　　案例：2006年，某市政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)流動人口和出租房屋管理服務(wù)工作的意見》，規(guī)定出租房屋須向房產(chǎn)管理部門交納房屋租賃管理服務(wù)費。

　　點評：設(shè)定行政事業(yè)性收費項目，需有法律、法規(guī)、省政府規(guī)章或者國務(wù)院、財政部、國家發(fā)改委規(guī)范性文件為依據(jù)。該文件規(guī)定的“房屋租賃管理服務(wù)費”，并無上述合法依據(jù)，屬于違法設(shè)定行政事業(yè)性收費。亂收費屢禁不止，已成為群眾反映強(qiáng)烈的不正之風(fēng)。

　　5.用“紅頭文件”為本地市場“扎籬笆”

　　案例：2006年，某省氣象部門發(fā)布《省外企業(yè)從事防雷工程專業(yè)設(shè)計、施工登記備案辦法》，規(guī)定省外企業(yè)到該省進(jìn)行防雷工程專業(yè)設(shè)計、施工的，需先到氣象部門登記備案。

　　點評：行政許可法規(guī)定，法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可，其適用范圍沒有地域限制的，申請人取得的行政許可在全國范圍內(nèi)有效。防雷工程專業(yè)設(shè)計、施工資質(zhì)認(rèn)定，是國務(wù)院第412號令設(shè)定的行政許可，沒有規(guī)定地域限制。上述登記備案辦法違反了行政許可法的規(guī)定，客觀上起到了保護(hù)、壟斷本省市場的作用。

　　通過“紅頭文件”保護(hù)財政稅收，地方保護(hù)主義目的是經(jīng)濟(jì)，手段是法律。整頓擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序的行為，還須從清理文件入手。

　　6.“紅頭文件”明目張膽地強(qiáng)買強(qiáng)賣

　　案例：一些地方的交警隊發(fā)文規(guī)定，上路行駛的機(jī)動車，必須到其指定的企業(yè)安裝防霧燈、尾氣凈化裝置。一些車主在其他地方安裝的防霧燈和尾氣凈化裝置雖然質(zhì)量好、價格低，但交警隊不認(rèn)賬，并要按未安裝給予處罰。車主對此意見很大。

　　點評：到什么企業(yè)安裝防霧燈、尾氣凈化裝置，完全是市場行為，理應(yīng)由車主自愿選擇。交警隊規(guī)定必須到其指定的企業(yè)安裝，是濫用行政權(quán)力制造壟斷，違反了反不正當(dāng)競爭法關(guān)于“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，限制其他經(jīng)營者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動”的規(guī)定。交警究竟有哪些權(quán)力，不少車主并不知情，也很難在法律上與之論短長。

　　7.隨意干涉民事關(guān)系

　　案例：某地計生委曾發(fā)文規(guī)定，育齡村民應(yīng)與村委會簽訂“計劃生育合同”，并交納計劃生育合同信譽金。計劃生育合同信譽金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦收取、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理。

　　點評：村民與村民委員會簽訂“計劃生育合同”，屬于計劃生育管理的村民自治行為，是否交納合同信譽金，應(yīng)由村民大會決定。行政機(jī)關(guān)發(fā)文規(guī)定必須交納，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦收取、財政所管理，既是對村民自治活動的隨意干涉，又使計劃生育合同信譽金成為事實上的行政性收費。

　　隨意干涉民事關(guān)系、限制民事權(quán)利或干預(yù)群眾自治活動是現(xiàn)代法治政府的大忌，“紅頭文件”犯這類錯誤，影響尤其惡劣。

　　8.上級文件出政策，下級文件出對策

　　案例：某物業(yè)公司與小區(qū)業(yè)主打官司，認(rèn)為新成立的業(yè)主委員會未獲得房地產(chǎn)主管部門的批準(zhǔn)，“不合法”。省建設(shè)廳以復(fù)函的形式支持了物業(yè)公司的主張。

　　點評：物業(yè)管理條例第十六條第一款規(guī)定：業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。此處的“備案”本是告知性質(zhì)，但上述復(fù)函卻解釋為事實上的行政許可，歪曲了立法本意。

　　法律由全國人大常委會解釋，法規(guī)、規(guī)章由制定機(jī)關(guān)解釋。執(zhí)行機(jī)關(guān)本無權(quán)解釋法律、法規(guī)、規(guī)章，但隨意解釋的情況并不少見。

　　9.政府的“紅頭文件”竟然沒有公章

　　案例：某縣政府的規(guī)范性文件全部沒有加蓋公章。省政府法制辦詢問為什么不蓋公章時，有關(guān)人員竟回答說：“我們的文件歷來不蓋公章”。

　　點評：不遵守法定程序是基層政府制訂“紅頭文件”過程中的典型問題。目前規(guī)范性文件中存在的問題不少，一個重要原因，就是出臺前沒有嚴(yán)格按照程序經(jīng)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，以致起草部門“塞私貨”、個別領(lǐng)導(dǎo)同志隨意拍板的問題不能及時發(fā)現(xiàn)和糾正。(湖南省政府法制辦 尹平生）