專家評都市“安全瓶頸”:政府社會管理能力滯后(2)

　　再比如，城市垃圾處理也成為一大難題。垃圾或填埋或焚燒，環(huán)保安全如何保障，已經(jīng)在一些大城市暴露出問題。

　　消防站點(diǎn)的設(shè)置，受限于大城市寸土寸金的商業(yè)規(guī)劃。在英國、德國等發(fā)達(dá)國家，城市消防站點(diǎn)的布局相對合理，并配備專業(yè)消防力量，若人手不夠，還隨時(shí)可召集消防志愿者，且分工明確，訓(xùn)練有素，有明確的編組和技術(shù)專長。合理布局加上志愿者的有效有序參與，極大提升了消防能力。

　　在更多城市開始普及的地鐵，其安全也值得高度關(guān)注。2003年韓國大邱地鐵數(shù)百人死亡，其教訓(xùn)十分深刻。目前，我國地鐵線路中多是單向線路，一旦出現(xiàn)緊急情況，逃生和救援存在一定難度。雖然制訂了相應(yīng)的預(yù)案，但真要發(fā)揮作用，需要進(jìn)行有針對性的實(shí)戰(zhàn)演練，并不斷完善預(yù)案。同時(shí)，在地鐵等重要設(shè)施的規(guī)劃中，進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估，著眼于城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，適當(dāng)增加資金投入，就可以有效避免一些問題的發(fā)生。

　　這些規(guī)劃管理中的先天不足，絕大多數(shù)已經(jīng)得到城市管理者的重視，但關(guān)鍵是誰來解決、怎樣解決。有的安全管理職責(zé)缺乏明確界定，甚至沒有人愿意負(fù)責(zé)，那么提升城市管理水平就仍是一句空話。

　　當(dāng)然，大城市雖然財(cái)力富足，畢竟也有限度�！把a(bǔ)舊賬”投入很大，可以分階段分批次進(jìn)行，但應(yīng)提上重要議事日程，排出優(yōu)先性，有針對性地加以解決。另外，相當(dāng)一部分城市現(xiàn)在面臨新區(qū)建設(shè)，在未來不久將面臨城市更新的課題，做好更科學(xué)更周全的規(guī)劃，用更高的標(biāo)準(zhǔn)來要求城市建設(shè)，是完全可行的。

　　一些事故過后，政府付出大量資金用于賠償善后，以安撫社會。實(shí)際上，有限的公共資源應(yīng)更多投入社會保障、教育、醫(yī)療、安全等基礎(chǔ)公共服務(wù)，以及即將到來的“老齡化城市”等一系列戰(zhàn)略問題，更符合社會公眾的整體利益。

　　理念：均等公共服務(wù)

　　政府提升社會管理能力，提供均等公共服務(wù)，這是提高城市化質(zhì)量的根本路徑。

　　北京的天通苑社區(qū)是一個典型案例。在我國城市高速發(fā)展時(shí)期，像許多社區(qū)一樣，這個龐大的經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)，在建設(shè)初期沒有也難以估算人口的容納量和相應(yīng)的配套設(shè)施。幾十萬居民在較長時(shí)間內(nèi)面臨上下班時(shí)極度擁堵的交通，寥寥無幾的公立學(xué)校和醫(yī)院，以及匱乏的文化娛樂場所，嚴(yán)重不足的社會治安執(zhí)法力量。

　　缺乏政府提供的基本公共服務(wù)，這部分城市居民將暴露在不可預(yù)料的安全風(fēng)險(xiǎn)之中。相應(yīng)而言，公共安全是一項(xiàng)基本公共產(chǎn)品，類似消防站點(diǎn)的合理布設(shè)、加強(qiáng)建設(shè)社區(qū)警務(wù)室建設(shè)、提供社區(qū)公共醫(yī)療服務(wù)等等，都是均等公共服務(wù)的題中應(yīng)有之義。在一些經(jīng)濟(jì)適用房和保障房社區(qū)，必須考慮綜合公共服務(wù)，通過設(shè)置必要的社區(qū)停車場地以預(yù)留消防通道、建設(shè)避難點(diǎn)(場所)等措施，也才能保證公共安全產(chǎn)品的有效提供。

　　及至城郊結(jié)合部“棚戶區(qū)”的合理規(guī)劃改造，也是降低大城市安全風(fēng)險(xiǎn)的緊迫課題。這需要城市管理者在認(rèn)識上高度重視，在財(cái)政上下決心傾斜。

　　有的城市在修建地鐵的時(shí)候，由社區(qū)居民聯(lián)合簽名向政府呼吁，促使城市規(guī)劃部門在社區(qū)增加了站點(diǎn)。由此可見，增加市民對城市公共政策的參與度，有益于增強(qiáng)決策的互動，吸納合理訴求，促進(jìn)政府提供均等化的公共服務(wù)。

　　從西方國家的情況看，政府力量是一方面，另一方面則要依靠社會自治。

　　在德國，城市保有大量消防兼職人員，政府提供免服兵役、財(cái)政補(bǔ)貼等傾斜政策，并予以部分費(fèi)用支持。日本政府對消防志愿者設(shè)立資格認(rèn)證、許可和日常培訓(xùn)制度，以提高其專業(yè)救援能力，目前總?cè)藬?shù)已接近94萬人。我國臺灣地區(qū)，高層住宅居民住宅都有專門的應(yīng)急預(yù)案，每年組織一到兩次逃生演練，一般由物業(yè)或者居民自發(fā)組織，并有包括警察在內(nèi)的公共部門人員的協(xié)助。

　　這在我國大陸也是可行的。設(shè)置政府的專門基金、組織引導(dǎo)社區(qū)自治力量，提高全社會的防災(zāi)自救意識和能力。進(jìn)一步而言，政府應(yīng)探索與社會力量合作，將現(xiàn)代城市生活的風(fēng)險(xiǎn)理念、規(guī)則理念，貫穿到日常教育的細(xì)節(jié)中。

　　國外大城市管理普遍接受了“風(fēng)險(xiǎn)管理”的理念，值得國內(nèi)借鑒。比如，日本政府在城市規(guī)劃中對防火通道、防火街區(qū)、避災(zāi)點(diǎn)、社區(qū)消防水源、生命線工程的抗震防災(zāi)、重大項(xiàng)目建設(shè)、災(zāi)后城市恢復(fù)、巨災(zāi)保險(xiǎn)等內(nèi)容系統(tǒng)考慮，增強(qiáng)了城市的安全標(biāo)準(zhǔn)。英國政府把內(nèi)閣緊急事務(wù)秘書處(類似我們的國務(wù)院應(yīng)急辦)打造成風(fēng)險(xiǎn)管理平臺，傳播好的經(jīng)驗(yàn)，提供防災(zāi)避險(xiǎn)指導(dǎo)，加強(qiáng)政府與公眾的溝通，倒逼城市基礎(chǔ)性建設(shè)和日常管理能力的進(jìn)步。

　　反觀上海“11·15”大火事故，政府承擔(dān)著超常責(zé)任。由于企業(yè)違章施工、部門監(jiān)管不力，公民保險(xiǎn)意識不強(qiáng)等原因，城市政府將為本應(yīng)由市場、由商業(yè)保險(xiǎn)承擔(dān)的部分責(zé)任“埋單”。這筆支出，如果投入到城市基礎(chǔ)建設(shè)的強(qiáng)化、監(jiān)管能力的提升、公共服務(wù)質(zhì)量的提高上，效果豈不更好？

　　政府職能定位不準(zhǔn)確，就要以有限資源，承擔(dān)無限責(zé)任。社會管理體制不創(chuàng)新，就難以跳出這樣的循環(huán)�！�(作者游志斌 單位：國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心)