攤開(kāi)的“大餅”面臨“煎糊”危機(jī)
有專家指出，這種依靠賣地生財(cái)?shù)摹敖?jīng)營(yíng)城市”模式存在巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)。各地大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，主要資金都是來(lái)自以土地為抵押品的貸款，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)金融的過(guò)度依賴加大了政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而且這些政府背景的貸款很容易受到宏觀政策影響，發(fā)生大的波動(dòng)。
浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任賈生華教授認(rèn)為，在宏觀經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)上升周期中，政府主導(dǎo)的“土地經(jīng)營(yíng)”模式可以形成“正反饋”——地價(jià)促進(jìn)房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)拉動(dòng)地價(jià)，形成多贏局面，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱；但是在下降周期中，同樣會(huì)形成負(fù)反饋——基礎(chǔ)設(shè)施配套制約房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，房地產(chǎn)蕭條限制政府配套能力，形成樓盤爛尾、區(qū)域停滯、資產(chǎn)縮水、不良貸款增加等多輸結(jié)局，會(huì)進(jìn)一步加劇房地產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)幅度。
從過(guò)去四五年的經(jīng)驗(yàn)可以看出，在房地產(chǎn)市場(chǎng)看好，地價(jià)穩(wěn)步上漲的情況下，土地很容易受到企業(yè)的爭(zhēng)搶而拉升價(jià)格，政府可以獲得大筆的財(cái)政收入，城市建設(shè)所需的資金可以通過(guò)土地出讓收入歸還銀行貸款�！百u地生財(cái)”的“經(jīng)營(yíng)城市”模式所隱含的問(wèn)題在紅火局面下是顯示不出來(lái)的。但是在最近一二年的宏觀調(diào)控下，該模式有可能引發(fā)的危機(jī)正在隱約出現(xiàn)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查指出，浙江全省縣以上政府財(cái)政債務(wù)已高達(dá)800億元。在宏觀調(diào)控縮緊土地和信貸閥門后，浙江不少城市的土地出讓金收入急劇萎縮，在有些地方，已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛低于底價(jià)，政府土地出讓收入劇減的嚴(yán)峻局面。土地出讓收入不足歸還貸款時(shí)，應(yīng)由政府財(cái)政兜底。但這些地區(qū)的政府貸款已超過(guò)了地方財(cái)政收入。
據(jù)戴德梁行統(tǒng)計(jì)，目前長(zhǎng)三角房地產(chǎn)投資額占全國(guó)的份額均值為21.6%，高于長(zhǎng)三角GDP占全國(guó)的份額均值17.7%，僅2002年長(zhǎng)三角房地產(chǎn)市場(chǎng)銷售面積就達(dá)5022.91萬(wàn)平方米，約占全國(guó)份額的25%左右，而且隨著近些年該區(qū)域房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，估計(jì)這一比重可能會(huì)繼續(xù)攀升到1/3。這一帶的地方經(jīng)濟(jì)高度依賴于城市擴(kuò)張效應(yīng)，地方政府已經(jīng)從財(cái)政收入、銀行貸款等各方面深陷于房地產(chǎn)迷局。
已經(jīng)攤開(kāi)的城市“大餅”缺少了后續(xù)供應(yīng)的“面粉”，就將面臨“煎糊”的危機(jī)。目前，有的地方不少在建的“新城區(qū)”等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資資金吃緊，如果房地產(chǎn)市場(chǎng)繼續(xù)冷清，這些風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)成為經(jīng)濟(jì)萎縮的導(dǎo)火索。
中央與地方都要調(diào)整
賈生華說(shuō)，通過(guò)這次宏觀調(diào)控，有關(guān)方面應(yīng)徹底反思房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的特殊性，從制度上建立房地產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境，不要再停留在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的水平上。
據(jù)記者了解，在有些發(fā)達(dá)國(guó)家，有一種不賣地的“經(jīng)營(yíng)城市”制度，最基層的市政府完全靠不動(dòng)產(chǎn)稅，根據(jù)每一年財(cái)政支出的虧損和盈利，由當(dāng)?shù)厥姓蜃h會(huì)報(bào)告，同時(shí)根據(jù)市場(chǎng)的變化，對(duì)不同區(qū)域內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)最新的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行調(diào)整，確定不動(dòng)產(chǎn)稅的比例，用于維護(hù)城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，包括公交、綠化養(yǎng)護(hù)、道路維護(hù)等。
這筆錢就是政府對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建設(shè)，包括各種基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的最大財(cái)源。由于政府對(duì)配套基礎(chǔ)設(shè)施投入資金進(jìn)行了建設(shè)，該區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)升值了，政府可以抽取的不動(dòng)產(chǎn)稅也隨之增加，由此形成良性循環(huán)。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心蔣省三、劉守英等專家提出建議，可以嘗試創(chuàng)立土地財(cái)產(chǎn)稅，將現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個(gè)稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅，全部留給地方享用，讓地方政府真正從土地的交易和級(jí)差收益的上漲中獲得長(zhǎng)期而有保障的稅收。
不少專家認(rèn)為，在中國(guó)，從根本上使“經(jīng)營(yíng)城市”走出賣地生財(cái)?shù)哪Ｊ剑环矫嬗匈囉谪?cái)政體制在事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致原則上進(jìn)一步深化改革；另一方面，必須從制度上打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，改變地方政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，變“投資性政府”為“服務(wù)性政府”，地方政府不作為城市投資的主導(dǎo)者，而是作為公共服務(wù)的提供者，形成多元化的城市公共投資機(jī)制，才能真正提升城市“經(jīng)營(yíng)”的境界。(方益波）
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