攤開的“大餅”面臨“煎糊”危機
有專家指出，這種依靠賣地生財?shù)摹敖?jīng)營城市”模式存在巨大的金融風險和政策風險。各地大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設施投資，主要資金都是來自以土地為抵押品的貸款，城市基礎(chǔ)設施投資對金融的過度依賴加大了政府的財政風險。而且這些政府背景的貸款很容易受到宏觀政策影響，發(fā)生大的波動。
浙江大學房地產(chǎn)研究中心主任賈生華教授認為，在宏觀經(jīng)濟和房地產(chǎn)上升周期中，政府主導的“土地經(jīng)營”模式可以形成“正反饋”——地價促進房價，房價拉動地價，形成多贏局面，推動房地產(chǎn)市場過熱；但是在下降周期中，同樣會形成負反饋——基礎(chǔ)設施配套制約房地產(chǎn)開發(fā)，房地產(chǎn)蕭條限制政府配套能力，形成樓盤爛尾、區(qū)域停滯、資產(chǎn)縮水、不良貸款增加等多輸結(jié)局，會進一步加劇房地產(chǎn)和經(jīng)濟周期的波動幅度。
從過去四五年的經(jīng)驗可以看出，在房地產(chǎn)市場看好，地價穩(wěn)步上漲的情況下，土地很容易受到企業(yè)的爭搶而拉升價格，政府可以獲得大筆的財政收入，城市建設所需的資金可以通過土地出讓收入歸還銀行貸款。“賣地生財”的“經(jīng)營城市”模式所隱含的問題在紅火局面下是顯示不出來的。但是在最近一二年的宏觀調(diào)控下，該模式有可能引發(fā)的危機正在隱約出現(xiàn)。
國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查指出，浙江全省縣以上政府財政債務已高達800億元。在宏觀調(diào)控縮緊土地和信貸閥門后，浙江不少城市的土地出讓金收入急劇萎縮，在有些地方，已經(jīng)出現(xiàn)經(jīng)營性用地招拍掛低于底價，政府土地出讓收入劇減的嚴峻局面。土地出讓收入不足歸還貸款時，應由政府財政兜底。但這些地區(qū)的政府貸款已超過了地方財政收入。
據(jù)戴德梁行統(tǒng)計，目前長三角房地產(chǎn)投資額占全國的份額均值為21.6%，高于長三角GDP占全國的份額均值17.7%，僅2002年長三角房地產(chǎn)市場銷售面積就達5022.91萬平方米，約占全國份額的25%左右，而且隨著近些年該區(qū)域房地產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，估計這一比重可能會繼續(xù)攀升到1/3。這一帶的地方經(jīng)濟高度依賴于城市擴張效應，地方政府已經(jīng)從財政收入、銀行貸款等各方面深陷于房地產(chǎn)迷局。
已經(jīng)攤開的城市“大餅”缺少了后續(xù)供應的“面粉”，就將面臨“煎糊”的危機。目前，有的地方不少在建的“新城區(qū)”等基礎(chǔ)設施項目投資資金吃緊，如果房地產(chǎn)市場繼續(xù)冷清，這些風險就會成為經(jīng)濟萎縮的導火索。
中央與地方都要調(diào)整
賈生華說，通過這次宏觀調(diào)控，有關(guān)方面應徹底反思房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場的特殊性，從制度上建立房地產(chǎn)業(yè)長期平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境，不要再停留在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的水平上。
據(jù)記者了解，在有些發(fā)達國家，有一種不賣地的“經(jīng)營城市”制度，最基層的市政府完全靠不動產(chǎn)稅，根據(jù)每一年財政支出的虧損和盈利，由當?shù)厥姓蜃h會報告，同時根據(jù)市場的變化，對不同區(qū)域內(nèi)的不動產(chǎn)進行評估，根據(jù)最新的市場價值進行調(diào)整，確定不動產(chǎn)稅的比例，用于維護城市的正常運轉(zhuǎn)，包括公交、綠化養(yǎng)護、道路維護等。
這筆錢就是政府對當?shù)厣鐓^(qū)建設，包括各種基礎(chǔ)設施配套建設的最大財源。由于政府對配套基礎(chǔ)設施投入資金進行了建設，該區(qū)域的不動產(chǎn)升值了，政府可以抽取的不動產(chǎn)稅也隨之增加，由此形成良性循環(huán)。
國務院發(fā)展研究中心蔣省三、劉守英等專家提出建議，可以嘗試創(chuàng)立土地財產(chǎn)稅，將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅，全部留給地方享用，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收。
不少專家認為，在中國，從根本上使“經(jīng)營城市”走出賣地生財?shù)哪Ｊ剑环矫嬗匈囉谪斦w制在事權(quán)與財權(quán)相一致原則上進一步深化改革；另一方面，必須從制度上打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為建設用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，變“投資性政府”為“服務性政府”，地方政府不作為城市投資的主導者，而是作為公共服務的提供者，形成多元化的城市公共投資機制，才能真正提升城市“經(jīng)營”的境界。(方益波）
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