西歐、北美及亞洲的一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)過多年探索，已經(jīng)建立起了相對成熟的公共住房制度
文/首都社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所課題組
中低收入家庭的住房問題是一個世界性的問題，西歐、北美及亞洲的一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)過多年探索，已經(jīng)建立起了相對成熟的公共住房制度，其在公共住房建設(shè)、分配以及管理方面的一些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
經(jīng)驗(yàn)一：基本思路是大力發(fā)展公共住房。
國外住房供應(yīng)體系大致分為兩個部分:市場商品化交易部分和政府保障部分。由于住房具有社會保障性質(zhì)，幾乎所有的國家政府都會為保障公民基本的居住權(quán)，而為中低收入階層解決住房問題提供幫助。
所謂公共住房，指的是為了解決中低收入階層居民的居住問題，由政府直接投資建造或以一定方式對建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助、由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)，并以較低價格、租金向中低收入家庭進(jìn)行出售、出租的住房。
它具有這樣幾個基本特征:其一，政府的干預(yù)性，公共住房是政府進(jìn)行再分配的重要方式之一；其二，需求對象的有限性，主要是中低收入者；其三，經(jīng)營目的的非營利性；其四，分配標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性；其五，價格的低廉性，公共住房的出售或出租的價格低于一般的市場價，差價主要來源于政府在土地供應(yīng)、房租和稅收等方面的政策性補(bǔ)貼。例如，新加坡實(shí)行“居者有其屋”政策時，土地價格是倒過來算的，即先把老百姓能承受的價格算出來，比如普通家庭4～6年的收入是多少，如果平均是25萬，那么房價就定在25萬。從25萬里扣除建筑成本、房地產(chǎn)商一定比例的利潤(非暴利)后，剩下的就是土地價格，然后按照這個價格賣給房地產(chǎn)商。房地產(chǎn)商不拿暴利，政府賣土地也不要暴利，這樣百姓就能買得起房了。
經(jīng)驗(yàn)二：公共住房沒有最好的模式，只有適合的模式。
公共住房問題雖然是城市化進(jìn)程中面臨的一個共性問題，但各國解決這一共性問題的方法卻不盡相同，他們在政策制定、發(fā)展模式、保障對象、表現(xiàn)形式等方面都存在差異。
以公共住房的覆蓋面來看，美國采取的是以“市場為主、適度保障”為原則，公共住房只覆蓋占總?cè)丝诒壤?5%以下的中低收入家庭；新加坡的組屋政策覆蓋了85%的居民；而瑞典的公益住房則面向所有公民，并不僅限于低收入家庭。從政府介入公共住房的方式來看，各國的方式也有區(qū)別，有的直接興建公共住房，有的通過優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商建設(shè)公共住房，有的鼓勵居民合作建設(shè)住房，有的則通過補(bǔ)貼等多種方式實(shí)現(xiàn)居民的住房保障。
經(jīng)驗(yàn)三：有一套行之有效的公共住房專業(yè)管理體系。
在公共住房制度比較成熟的國家，都有一套行之有效的專業(yè)管理體系，這個管理體系由不同的機(jī)構(gòu)組成，這些機(jī)構(gòu)從功能上可以劃分為決策層和執(zhí)行層。決策層指為公共住房專門成立的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政策和長期發(fā)展計(jì)劃，整體負(fù)責(zé)與計(jì)劃、財(cái)政、金融、土地、法律、建設(shè)等部門的協(xié)調(diào)運(yùn)作。執(zhí)行層來具體落實(shí)公共住房建設(shè)和運(yùn)行。例如，韓國設(shè)立了國家住房政策審議委員會，作為公共住房的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。執(zhí)行層為建設(shè)交通部，下設(shè)韓國住房住宅公社和大韓土地開發(fā)公社，專門負(fù)責(zé)建造面向中低收入階層的出租公房。
經(jīng)驗(yàn)四：通過完善的制度確保公共住房分配的公平。
公共住房屬于政府福利，能否公平合理地分配，直接關(guān)系到公共住房政策實(shí)施的效果，國外在公共住房分配方面有兩點(diǎn)很重要的經(jīng)驗(yàn):第一，要明確“公共住房是為最需要的人提供住房保障”這一原則；第二，只有建立科學(xué)、完善的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，才能保證公共住房分配的公平性。
以新加坡的組屋政策為例，這一政策成功解決了中低收入家庭的住房問題。目前，有85%左右的新加坡公民住進(jìn)了政府建造的組屋，其中，93%的居民擁有房屋產(chǎn)權(quán)，7%的低收入家庭是向政府廉價租賃。除了政府大力發(fā)展的因素，其完善的分配制度起到了至關(guān)重要的作用。
經(jīng)驗(yàn)五:發(fā)展公共租賃住房，確�！叭巳擞蟹孔 �。
為保障無力購房者的住房需求，國外在制定公共住房政策時普遍重視公共租賃住房的發(fā)展，為最低收入者提供“托底性”保障。各國租賃住房的比例都相當(dāng)可觀。(見表2)以英國為例，在比例約30%的租賃住房中，20%左右是政府提供的公共租賃住房，10%為私人租賃住房。英國政府把持續(xù)供應(yīng)可負(fù)擔(dān)住宅(即廉租房)列為重要的施政目標(biāo)，在倫敦2004年的新規(guī)劃中，要求中心區(qū)新增房屋的1/4為可負(fù)擔(dān)用房。
法國政府曾出臺規(guī)定，要求全國所有市鎮(zhèn)必須保證20%以上的住房是廉租房，否則將受處罰，政府每年撥出專項(xiàng)資金以長期推行廉租房和租房補(bǔ)貼計(jì)劃。在美國，政府為解決低收入者住房問題，制定了完善的住房補(bǔ)貼制度。各地方政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，定期對當(dāng)?shù)胤课葑饨疬M(jìn)行綜合調(diào)查，向低收入人群發(fā)布住房信息。一般來講，政府對申請房租補(bǔ)貼的低收入家庭限定的房屋租金標(biāo)準(zhǔn)為700美元以下。根據(jù)法律規(guī)定，租房家庭只需支付其收入的1/3左右作為房租，剩余部分由政府付給房東。政府同時規(guī)定低收入者在享受政府補(bǔ)貼的同時，也須履行一定的義務(wù)，只要年齡在18到62歲之間，如果沒有工作或者不是全日制在大學(xué)深造，必須每個月參加社區(qū)服務(wù)至少8小時。
經(jīng)驗(yàn)六：通過立法和金融保障，推動公共住房發(fā)展。
國外的公共住房政策基本都是以法律形式出現(xiàn)的，公共住房體系的建立也得益于法律的強(qiáng)力保障。在美國、日本、新加坡等國家，公共住房立法都是國家大法，英國十分重視住房法規(guī)，先后頒布過幾十部，包括《住房法》《住房與建筑法》《住房與規(guī)劃法》等。
住房金融有住宅業(yè)發(fā)展的“蒸汽機(jī)”、“加速器”之稱，住房金融的發(fā)展，有助于解決公共住房建設(shè)的資金瓶頸問題，對住房消費(fèi)也將產(chǎn)生強(qiáng)大的助推作用。公共住房發(fā)展較好的國家，一般都有專業(yè)的住房金融機(jī)構(gòu)。在日本，官辦的住房金融公庫直接面向中低收入者發(fā)放低息或無息貸款。美國在上世紀(jì)80年代建立了聯(lián)邦住宅管理局，對住房抵押貸款實(shí)行擔(dān)保。
經(jīng)驗(yàn)七：注重公共住房和諧發(fā)展防止貧民窟的出現(xiàn)。
公共住房的選址和布局既關(guān)系到城市總體規(guī)劃的和諧，也與社會的穩(wěn)定和諧緊密相關(guān)。如果公共住房集中在城市特定區(qū)域，形成了貧民窟，低教育水平、低就業(yè)率、高犯罪率就會成為影響城市和諧的隱患。美國一些城市很早就備受貧民窟問題的困擾，1973年起美國政府開始把分散低收入者住房、改善社區(qū)質(zhì)量納入公共住房政策，這才有效地避免了貧民窟的出現(xiàn)。
法國也由于“富人區(qū)”與“廉租區(qū)”涇渭分明，各大城市紛紛出現(xiàn)貧富對立的局面，導(dǎo)致社會矛盾激化，近兩年來連續(xù)發(fā)生騷亂事件。富人不敢到“廉租區(qū)”來，也不對窮人進(jìn)行幫助；而住在廉租房里的窮人則仇視富人，久而久之，社會矛盾激化，暴力、吸毒、走私等社會問題層出不窮。法國政府為此出臺了以“貧富混居”為主要解決方案的“城市更新計(jì)劃”，不再人為地分割富人區(qū)和窮人區(qū)，把廉租房建在普通住宅區(qū)，使低收入者與高收入者“同在一個屋檐下”。根據(jù)該計(jì)劃，今后法國的房地產(chǎn)商開發(fā)大型樓盤，必須向政府承諾其所建住宅含有一定比例的廉租房。(課題組執(zhí)筆人王鴻春張曉冰)
