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專家解析:中國(guó)財(cái)稅立法重點(diǎn)將從稅法轉(zhuǎn)向財(cái)政法

2008年04月27日 11:19 來(lái)源:法制網(wǎng)—法制日?qǐng)?bào)周末 發(fā)表評(píng)論

  “財(cái)稅立法中仍存在級(jí)別低的情況,22個(gè)稅種目前只有3種稅有正式的法律,其他多是條例或暫行條例;包括財(cái)政支付轉(zhuǎn)移法、財(cái)政投資法等在內(nèi)的一些基本性的法律也尚未建立起來(lái)

  預(yù)算法有些基本的制度還沒有規(guī)定,如公共財(cái)政的內(nèi)容、預(yù)算管理體制的內(nèi)容、部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)制度的改革與規(guī)定、預(yù)算監(jiān)管的內(nèi)容、預(yù)算罰責(zé)的內(nèi)容,這些都需要增補(bǔ)

  作為我國(guó)稅收的最大部分,流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅方面的法律與改革開放和法制建設(shè)的要求差距都比較大,其立法層級(jí)亟待提高”

  今年“兩會(huì)”結(jié)束之前,溫家寶總理在例行的記者招待會(huì)上特別提到了公共財(cái)政的問題,并被媒體廣泛稱贊為一大“亮點(diǎn)”。他在回答記者提問時(shí)明確表示要推進(jìn)財(cái)政體制改革,使公共財(cái)政更好地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。

  這意味著公共財(cái)政的收支分配和實(shí)施應(yīng)有法律依據(jù),并應(yīng)嚴(yán)格按照人民代表大會(huì)通過(guò)的預(yù)算來(lái)確定和執(zhí)行,逐步減少我國(guó)財(cái)政支出過(guò)程中存在的“任意性”和“長(zhǎng)官意志”等現(xiàn)象,同時(shí)呼喚民眾有更強(qiáng)的納稅人意識(shí),履行納稅義務(wù),尊重和維護(hù)納稅人權(quán)利。

  那么,未來(lái)五年,新一屆政府推進(jìn)財(cái)政體制改革的目標(biāo)和進(jìn)程將伴隨著哪些重大立法項(xiàng)目?我國(guó)的財(cái)稅法律體系又將呈現(xiàn)怎樣的特點(diǎn)?本報(bào)記者就此獨(dú)家專訪了中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委的特邀專家劉隆亨教授。

  【財(cái)稅立法滯后問題突出】

  2003年開始實(shí)施的十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃,共計(jì)76件法律的制定與修訂,其中財(cái)稅立法占到8件,包括國(guó)有資產(chǎn)法、統(tǒng)一企業(yè)所得稅法、預(yù)算法修訂、個(gè)人所得稅法修訂、審計(jì)法修訂、稅收基本法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法以及反洗錢法。五年過(guò)去,十屆全國(guó)人大常委會(huì)完成了《企業(yè)所得稅法》的修訂,《個(gè)人所得稅法》第三次、第四次修訂,《審計(jì)法》的修訂和《反洗錢法》的制定,《預(yù)算法》的修訂也進(jìn)入起草階段。

  “再加上1993年制定的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》,2000年第二次修訂施行的《會(huì)計(jì)法》,2001年第二次修訂和施行的《稅收征管法》,2002年制定的《政府采購(gòu)法》,到目前為止,財(cái)稅法體系中已有九部法律。”劉隆亨說(shuō),“但從依法治國(guó)、依法治稅、依法理財(cái),尤其是從財(cái)稅法律效力的角度來(lái)看,即財(cái)稅立法的確定力、實(shí)施的執(zhí)行力、行為的約束力目前仍存在不小的差距。”

  今年70歲高齡的劉隆亨是新中國(guó)財(cái)稅法律體系的見證者和立法參與者,在回顧現(xiàn)有的整個(gè)財(cái)稅法體系時(shí),他將這個(gè)體系劃分成4個(gè)層次,除了全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)制定和修訂的法律外,還依次包括國(guó)務(wù)院頒布的財(cái)稅行政法規(guī),國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)、關(guān)稅主管部門分別或聯(lián)合有關(guān)部門頒布的一系列財(cái)稅行政規(guī)章,以及省級(jí)地方人大和政府頒布有關(guān)財(cái)政稅收地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。

  2003年至2007年10月10日,國(guó)務(wù)院頒布了有關(guān)財(cái)稅行政法規(guī)34件,確立了包括收支兩條線、國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、農(nóng)村稅費(fèi)改革的各項(xiàng)規(guī)定、出口退稅、中央與地方預(yù)算收支、石油特別收益金等一系列關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要制度。

  財(cái)政部發(fā)布了22件規(guī)章,稅務(wù)總局發(fā)布了29件規(guī)章和規(guī)范性文件,海關(guān)總署發(fā)布了18件有關(guān)關(guān)稅的行政規(guī)章和規(guī)范性文件,此外財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)與央行等部門還聯(lián)合發(fā)布了有關(guān)財(cái)稅的18件行政規(guī)章。

  在省級(jí)地方人大和政府層面,五年來(lái)各省市、自治區(qū)在車船稅、土地使用稅、政府基金管理等方面都頒布了一系列規(guī)范性文件。

  “可見,四個(gè)層面從不同角度構(gòu)成了我國(guó)的財(cái)稅法體系,這個(gè)體系已經(jīng)基本形成,縱橫交錯(cuò),覆蓋面也比較廣!眲⒙『啾硎荆暗,其中法制滯后的問題也比較突出。”

  他具體解釋說(shuō),財(cái)稅立法中仍存在級(jí)別低的情況,比如22個(gè)稅種目前只有3種稅有正式的法律,其他多是條例或暫行條例,雖然不是所有稅種都要通過(guò)全國(guó)人大立法,但也不能總是停留在暫行條例的層級(jí)上;同時(shí),有些法律條文的規(guī)定仍比較粗,操作性差,陳舊滯后,甚至還包括上世紀(jì)50年代公布的條例;內(nèi)外不統(tǒng)一的問題還沒有得到徹底解決,比如房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅、農(nóng)村耕地占用稅、筵席稅等;包括財(cái)政支付轉(zhuǎn)移法、財(cái)政投資法等在內(nèi)的一些基本性的法律也尚未建立起來(lái)。

  “由于立法不完善,執(zhí)法機(jī)關(guān)有各種‘通知’又‘通知’、‘解釋’再‘解釋’,不利于公共財(cái)政的規(guī)范性和嚴(yán)密實(shí)施!眲⒙『嗫偨Y(jié)說(shuō)。

  【財(cái)政法領(lǐng)域:預(yù)算法修訂出臺(tái)迫在眉睫】

  從個(gè)人所得稅起征點(diǎn)的提高、到取消利息稅的討論,從開征遺產(chǎn)稅、到物業(yè)稅是否會(huì)在房?jī)r(jià)高居不下時(shí)開征的爭(zhēng)議等等,近兩年來(lái),公眾對(duì)于稅收立法的關(guān)注程度日益提高,幾乎每一次重大稅收立法的過(guò)程中,都伴隨著廣泛的公眾討論。

  “這是一個(gè)好的現(xiàn)象,但相對(duì)于稅法所受到的關(guān)注而言,財(cái)政法就沒有受到這樣程度的重視了。但實(shí)際上我們學(xué)財(cái)稅法的人都知道,財(cái)政法才是整個(gè)財(cái)稅法的基礎(chǔ)!眲⒙『嗾f(shuō)。

  他認(rèn)為,經(jīng)過(guò)過(guò)去五年國(guó)家在稅法方面的大量工作,未來(lái)五年財(cái)稅立法的重心應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到財(cái)政法上來(lái)。一方面由于多年擱置,相關(guān)財(cái)政法的制定修訂更顯得急迫;另一方面,立法機(jī)關(guān)也有能力騰出手來(lái)加快研究財(cái)政立法。

  “黨的十七大報(bào)告中已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了財(cái)稅改革和財(cái)稅立法這項(xiàng)重要的工作,我認(rèn)為首先重要的就是預(yù)算法的修訂迫在眉睫。”劉隆亨說(shuō),“預(yù)算法是我國(guó)財(cái)政收支的基本法律制度,也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政的基本法,是財(cái)稅法律體系的核心”。

  1993年全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了預(yù)算法并于1994年實(shí)施。十幾年來(lái),預(yù)算法對(duì)克服預(yù)算的隨意性、提高預(yù)算的編制質(zhì)量,加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理,保證財(cái)政預(yù)算的收支分配起了重要的作用,但是現(xiàn)在看來(lái)有些規(guī)定已經(jīng)過(guò)時(shí)。比如五級(jí)政權(quán)五級(jí)預(yù)算的格局已被突破;有些基本的制度還沒有規(guī)定,如公共財(cái)政的內(nèi)容、預(yù)算管理體制的內(nèi)容、部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)制度的改革與規(guī)定、預(yù)算監(jiān)管的內(nèi)容、預(yù)算罰責(zé)的內(nèi)容,這些都需要增補(bǔ)。

  “上一屆全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)開始修訂的準(zhǔn)備工作,但進(jìn)展并不十分順利,我們應(yīng)當(dāng)全力以赴,盡早完成此項(xiàng)立法工作。”劉隆亨表示。

  在預(yù)算法之外,劉隆亨建議說(shuō),財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、國(guó)債法和國(guó)有資產(chǎn)法這三部重要法律也需盡快制定出臺(tái)。

  財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法是彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈和平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要法律,目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,比如美、德、澳、日、韓等都有這種法律。劉隆亨認(rèn)為,我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為現(xiàn)在比較零碎,隨意性大,需要進(jìn)行法律規(guī)范,包括支付的原則、支付的形式、支付的規(guī)模、支付預(yù)算和預(yù)算監(jiān)督等內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)黨的十七大報(bào)告中提出的“加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例,加大公共領(lǐng)域服務(wù)投入”。

  1997年亞洲金融危機(jī)后我國(guó)實(shí)行積極的財(cái)政政策,國(guó)債的發(fā)行數(shù)額很大,尤其是1998至2002年國(guó)家發(fā)行的僅長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債就達(dá)6600億元,近幾年雖然國(guó)債發(fā)行數(shù)額減少但還繼續(xù)發(fā)行。時(shí)至今日,財(cái)政部發(fā)行的開戶記賬式國(guó)債就已經(jīng)是第十七期了,國(guó)債已成為國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要政策工具,也在國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著重要作用。劉隆亨表示,雖然我國(guó)在上世紀(jì)90年代制定過(guò)《國(guó)庫(kù)券條例》,但是在國(guó)債這個(gè)重大的問題上,必須上升為法律,用法律來(lái)規(guī)范發(fā)行國(guó)債的規(guī)模、用途和程序以及還本付息的辦法和法律責(zé)任,并注意債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和地方發(fā)行債券的問題。

  國(guó)有資產(chǎn)法也是關(guān)系我國(guó)社會(huì)主義所有制的基本法律。劉隆亨介紹說(shuō),長(zhǎng)期以來(lái)我們都依據(jù)這方面的行政法規(guī),尤其是十六大確定的和十屆全國(guó)人大第一次會(huì)議規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重大改革所發(fā)生的變化,有必要和可能上升為法律。包括國(guó)有資產(chǎn)的范圍與原則、體制與主管機(jī)關(guān)及職責(zé),國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督與責(zé)任等制度的法制化、規(guī)范化。

  “除了這些大法,我們還有政府采購(gòu)法和注冊(cè)會(huì)計(jì)師法需要修訂,不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估法和行業(yè)協(xié)會(huì)法等需要制定,這些都是財(cái)政方面的重要法律,社會(huì)影響重大,可見財(cái)政立法任務(wù)還比較重。”劉隆亨說(shuō)。

  【稅法領(lǐng)域:擴(kuò)大資源稅、開征環(huán)保稅】

  2008年1月1日起,新企業(yè)所得稅法施行,結(jié)束了我國(guó)內(nèi)外資企業(yè)所得稅不統(tǒng)一的歷史,也使我國(guó)所得稅方面的法律要求基本得到滿足。

  “相比之下,流轉(zhuǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅方面的法律與改革開放和法制建設(shè)的要求差距就比較大了。”劉隆亨說(shuō),“流轉(zhuǎn)稅是我國(guó)稅收的最大部分,其立法層級(jí)亟待提高!

  所謂流轉(zhuǎn)稅,主要包括增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅和海關(guān)代收的關(guān)稅四大稅種,前三個(gè)稅種的法律依據(jù)都是1994年施行至今的暫行條例。然而14年來(lái)實(shí)踐已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆的變化,僅增值稅收入就已約占每年我國(guó)稅收總收入的40%左右,并且逐漸由生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅過(guò)渡,如此毫無(wú)爭(zhēng)議的“第一大稅種”多年來(lái)仍只有一個(gè)暫行條例,勢(shì)必將妨礙執(zhí)法的嚴(yán)肅性和法律效力。

  劉隆亨認(rèn)為,隨著中國(guó)加入WTO,關(guān)稅收入逐年減少,其財(cái)政功能也隨之下降,甚至將來(lái)可能出現(xiàn)零關(guān)稅。拋開關(guān)稅不論,增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅這三大稅種中至少應(yīng)先有一個(gè)稅種提高到法律層級(jí)上。

  “我一直建議,第一步先把這三個(gè)暫行條例上升為正式條例,第二步把其中的增值稅條例或者營(yíng)業(yè)稅條例,在條件成熟時(shí)再上升為法律!眲⒙『嗾f(shuō)。

  不過(guò),在未來(lái)五年稅收立法的框架藍(lán)圖中,劉隆亨尤為重視的是資源環(huán)保稅的改革。他認(rèn)為,只有資源稅擴(kuò)大征收范圍并及時(shí)開征環(huán)保稅,才能更有助于構(gòu)建和諧社會(huì)。

  劉隆亨建議說(shuō),一方面我們可以擴(kuò)大征收范圍方面,由現(xiàn)在的6個(gè)稅目可擴(kuò)展到9個(gè)稅目,增加地上地下水資源與灘涂、森林資源、油頁(yè)巖與礬石巖等稀缺礦產(chǎn)資源;另一方面在稅率和計(jì)稅依據(jù)方面,1994年實(shí)施的單位稅額與當(dāng)前的資源價(jià)格明顯偏低,需要提高稅率,并改從量計(jì)征為從價(jià)計(jì)征,這也更符合國(guó)際通行的做法,符合資源供給價(jià)格走向的自然規(guī)律和人們消費(fèi)的社會(huì)規(guī)律。

  而環(huán)保稅則是國(guó)家為了保護(hù)環(huán)境,利用其國(guó)家政治行政上的權(quán)力,依法無(wú)償?shù)亍?qiáng)制地、相對(duì)固定地向一切污染或損害環(huán)境的單位和個(gè)人征收稅金或?qū)嵨锏母鞣N稅收。鑒于環(huán)境稅收在世界范圍內(nèi)的興起,生態(tài)環(huán)境稅已構(gòu)成未來(lái)稅收的重要組成部分。雖然我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)有了不少環(huán)境稅收的優(yōu)惠政策,但是環(huán)境稅收在國(guó)家稅制中仍然分散和落后。

  “我們必須從制度上、財(cái)政資金上長(zhǎng)期穩(wěn)定地解決我國(guó)環(huán)境保護(hù)的問題,適時(shí)開征環(huán)保稅才是現(xiàn)實(shí)的選擇!眲⒙『嗾f(shuō)。

  據(jù)了解,目前我國(guó)在環(huán)保收費(fèi)方面的主要項(xiàng)目包括排污收費(fèi)、資源補(bǔ)償收費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)等。而有關(guān)環(huán)保稅開征的討論中,征稅對(duì)象和范圍是爭(zhēng)議焦點(diǎn)問題,涉及到環(huán)境費(fèi)稅改革的深度和力度。環(huán)境稅費(fèi)不分,費(fèi)擠稅和環(huán)境保護(hù)資金短缺與不到位,也只有通過(guò)適當(dāng)范圍的環(huán)境稅的征收來(lái)解決。

  “我認(rèn)為環(huán)境稅的稅目應(yīng)當(dāng)包括三方面,即把排污收費(fèi)、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償收費(fèi)和污染物產(chǎn)品收費(fèi)分別改成排污收稅、生態(tài)環(huán)境收稅和污染物產(chǎn)品收稅。”劉隆亨說(shuō),“這么建議是因?yàn)槭召M(fèi)量比較大、稅的構(gòu)成要素也比較接近,這不僅必要,而且是可行的!

  此外,劉隆亨表示,以稅收征管法為核心的程序法、個(gè)人所得稅法的改革深化、地方稅收制度體系的健全以及盡快開征社會(huì)保障稅等都是未來(lái)五年稅收立法過(guò)程中值得注意的部分。(記者 陳晶晶)

編輯:朱鵬英】
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