北京市復(fù)興門橋西北角，是西二環(huán)車流量比較大的路段。北京實(shí)行車輛交通按尾號(hào)限行的規(guī)定后，交警每天都可以在此發(fā)現(xiàn)違規(guī)車，最多時(shí)一小時(shí)攔下了7輛。

　　每個(gè)人的違規(guī)理由都不盡相同：“我家住遠(yuǎn)郊，進(jìn)城時(shí)還沒(méi)有限行”，“我剛從外地回來(lái)，不知道”，“我們正準(zhǔn)備去外地，以為這樣沒(méi)事”，“我早上起來(lái)忘了”等等。但交警似乎聽(tīng)?wèi)T了車主這樣的辯解，執(zhí)法無(wú)情，這些司機(jī)被交警處以100元罰款。

　　交通法專家張柱庭曾公開(kāi)表示，私車限行的守法成本太高�！懊總�(gè)月得記哪天限行，還得上網(wǎng)查，有時(shí)忘了，就得挨罰，有車族總是處于一種‘不斷學(xué)習(xí)，時(shí)刻注意’的緊張狀態(tài)�！�

　　然而，在北京限行常規(guī)化一年多后，終于有人開(kāi)始“較真”了。

　　兩起針對(duì)限行的訴訟

　　今年3月21日，北京的楊先生因?qū)�交管部門對(duì)其違反限行罰款100元不服，以監(jiān)控圖像只有車身及牌照，不能確定在哪里違章及拍攝時(shí)間為由，將宣武區(qū)交警支隊(duì)起訴到法院。

　　該案件尚未開(kāi)庭審理，5月5日，北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院又受理了一起不服限行處罰的行政訴訟。第一起訴訟針對(duì)的是限行處罰依據(jù)的錄像證據(jù)不足，而第二起訴訟卻直接質(zhì)疑處罰的合法性問(wèn)題。

　　認(rèn)為交警罰款沒(méi)有法律依據(jù)，因違反限行規(guī)定被罰款的張先生，一紙?jiān)V狀將朝陽(yáng)交通隊(duì)告上了法院，要求確認(rèn)該處罰決定違法。記者從朝陽(yáng)法院獲悉，該院已經(jīng)受理了此案。

　　據(jù)張先生稱，今年1月13日是個(gè)星期二，自己開(kāi)著車在東三環(huán)主路由北向南行駛。當(dāng)他從光華路的出口駛出主路時(shí)，被交通警察攔住，交警隨即告知其違反限行規(guī)定，并作出處罰決定。次日，張先生繳納了罰款。

　　為什么不服處罰還要繳納罰款？張先生告訴記者，北京交警現(xiàn)場(chǎng)處罰的要在15天內(nèi)繳納罰款，否則將被處以較高的滯納金，為了避免損失，只好繳納。

　　北京在2008年奧運(yùn)會(huì)期間實(shí)施了機(jī)動(dòng)車限行措施，有效地緩解了交通擁堵問(wèn)題。自?shī)W運(yùn)之后，2008年9月21日北京市政府發(fā)布《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》(以下簡(jiǎn)稱《通告》)，宣布從2008年10月11日至2009年4月10日實(shí)施“交通管理措施”。

　　張先生認(rèn)為，被罰款當(dāng)時(shí)即1月13日，機(jī)動(dòng)車按車牌號(hào)限行依據(jù)的是2008年9月21日的《通告》，該通告并非法律法規(guī)，也不是地方規(guī)章，因此不能設(shè)定行政處罰。

　　行政處罰不能直接適用于限行

　　北京的機(jī)動(dòng)車限行規(guī)定出臺(tái)后，一直備受社會(huì)各界關(guān)注和熱議。而2009年4月11日至2010年4月10日，將繼續(xù)實(shí)行限行政策。針對(duì)違反限行規(guī)定而被罰款是否有法律依據(jù)的問(wèn)題，《法制日?qǐng)?bào)周末》記者采訪了中國(guó)政法大學(xué)教授王成棟。

　　王成棟認(rèn)為，根據(jù)《行政處罰法》第39條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤�。沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效�！�

　　同時(shí)，該法第13條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”。

　　因此，王成棟認(rèn)同原告張先生的觀點(diǎn)，認(rèn)為《通告》不屬于法律法規(guī)，也不是地方規(guī)章，因而沒(méi)有行政處罰設(shè)定權(quán)。對(duì)于違反限行規(guī)定者，沒(méi)有相關(guān)法律依據(jù)能對(duì)其進(jìn)行行政處罰。

　　王成棟認(rèn)為，違反限行規(guī)定與行政處罰之間不能進(jìn)行轉(zhuǎn)換。只有具體行為直接違反了某一個(gè)具體的法律法規(guī)或規(guī)章，才能有充分的法律依據(jù)對(duì)其進(jìn)行處罰。

　　下位法服從上位法

　　一般認(rèn)為，交警部門的處罰依據(jù)來(lái)源于《行政處罰法〉第13條中規(guī)定：未制定法律、法規(guī)的，前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。

　　并且，在《北京市實(shí)施〈道路交通安全法〉辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)中第91條規(guī)定：“違反限制通行規(guī)定者，可被罰款100元”。交警部門是以此為依據(jù)進(jìn)行的處罰。

　　但王成棟指出，《道路交通安全法》中規(guī)定的是臨時(shí)性限行措施，在奧運(yùn)期間，為了緩解交通壓力保證奧運(yùn)會(huì)的順利召開(kāi)，臨時(shí)出臺(tái)了機(jī)動(dòng)車限行措施，并規(guī)定違反者將被罰款100元。而奧運(yùn)結(jié)束后，北京市的限行已是作為一項(xiàng)經(jīng)常性的長(zhǎng)期措施，在實(shí)行過(guò)程中，不可依據(jù)《辦法》中的規(guī)定進(jìn)行處罰，也不能受臨時(shí)措施的處罰辦法約束。

　　王成棟表示，下位法應(yīng)當(dāng)服從于上位法。規(guī)章制度要服從法律本身，必須要有上位法法規(guī)的規(guī)定。法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)符合《立法法》的規(guī)定，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法定程序，而限行措施并不屬于規(guī)章，在法律本身的范圍內(nèi)，也沒(méi)有對(duì)限行措施的處罰辦法作出明確規(guī)定，沒(méi)有相關(guān)法律依據(jù)，依然采取行政處罰，是對(duì)法律的一種曲解。下位法一旦超越上位法，即構(gòu)成了違法行為。

　　針對(duì)此次延長(zhǎng)一年限行措施的合法性問(wèn)題，北京大學(xué)法學(xué)博士孫健波解釋，其實(shí)大家不是不同意限行，或者說(shuō)，不是政府不能限行，關(guān)鍵是限行措施要遵守法律程序，要有法律依據(jù)。臨時(shí)性限行措施是有法律依據(jù)的，但是一年或更長(zhǎng)的時(shí)間是不是可以界定為“臨時(shí)”，值得商榷。

　　王成棟說(shuō)，目前的限行措施已逐漸成為一項(xiàng)長(zhǎng)期行為，但是對(duì)此，目前北京市有關(guān)交通限行的法律根據(jù)并不充分。即使違反了限行措施，也沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)明文規(guī)定處罰內(nèi)容，也就是說(shuō)對(duì)違反者處以罰款的行為沒(méi)有充分的法律依據(jù)。

　　“但是任何一項(xiàng)限制規(guī)定必須有罰則，否則將無(wú)法保證實(shí)施。因而想要切實(shí)落實(shí)限行政策，則迫切需要制訂相應(yīng)的地方性法規(guī)，給限行處罰一個(gè)‘名份’。”王成棟說(shuō)。 (陳虹偉 姚佳逸)