中國戶籍制度悄悄改革

文　壽蓓蓓

廣州近日開始實(shí)施的新戶籍政策引起市民關(guān)注，廣州公安局在市區(qū)設(shè)點(diǎn)接受公眾咨詢。

　　中華人民共和國憲法規(guī)定：「中華人民共和國公民在法律面前一律平等�！谷欢�，戶口告訴我們，中國人生來是要被分成城市人和農(nóng)村人的。目前，一場影響13億中國人的改革──戶籍管理制度改革正在悄悄進(jìn)行著。

　　公安部有關(guān)人士透露：「在改革不可能一步到位的情況下，我們決定小步走，悄悄干，逐步突破�！垢母锏慕K極目標(biāo)將使我們可以自由遷徒，感受到平等、自由是天賦的權(quán)利。

各地戶籍改革：百花齊放

　　8月1日，河北省石家莊市戶籍改革全面實(shí)施，市公安局戶政處一位負(fù)責(zé)人通俗地解釋說：「如果你沒有錢－－哪怕沒有干個體所需要的資金，你的學(xué)歷也成問題－－你可能只受了幾年義務(wù)教育，你也沒有任何直系親屬在石家莊，最不濟(jì)你打工滿兩年，也可以落戶石家莊。哪怕你干的只是一份清潔工的工作。」

　　這樣的改革力度，不僅在省會城市就是在全國也聞所未聞，以至公安部治安局戶政處處長黃雙全擔(dān)心，戶籍管理由限制過死走向完全放開，從一個極端走向另一個極端，由于城鄉(xiāng)、地區(qū)差距較大，可能會影響社會穩(wěn)定。他強(qiáng)調(diào)兩條基本的落戶條件：合法固定的住所；穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源，并解釋說，「合法固定住所」是指「有產(chǎn)權(quán)的房子」。

　　據(jù)介紹，全國各省、直轄市包括北京市，都已開始進(jìn)行戶籍改革，只是力度大小不一樣。黃雙全評價(jià)說：「在好多客觀原因沒有解決之前，全國的進(jìn)展還是可以的。隨著國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，改革力度將會更大�！�

　　目前，安徽是惟一在全省范圍內(nèi)推行戶籍改革的省份，已把小城鎮(zhèn)戶籍改革的做法引入城市，包括省會合肥。江蘇、重慶、山東、四川、上海改革力度也比較大。

　　據(jù)透露，廣東省正在醞釀一個大動作：取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的劃分。對此，黃雙全百感交集：「我們努力多年也沒有突破的地方，廣東省可能最近要突破。」

　　黃處長本人就來自廣東農(nóng)村，通過上大學(xué)取得城市戶口，屆時在戶口登記上，廣東省的公民將是平等的，他的哥哥姐姐也將擺脫農(nóng)民的身份。

　　早在1998年7月，中央就為城市戶籍制度改革提供了政策依據(jù)，（1998）國發(fā)24號文第四條規(guī)定：「在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民，及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣�府有關(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶�！�

　　根據(jù)這條規(guī)定，在北京買了商品房，能擁有北京市戶口嗎？記者就此求證戶政處，黃雙全解釋說，這一條只是指導(dǎo)意見，沒有要求具體時間，也不是強(qiáng)制執(zhí)行，要由地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的客觀需要、綜合承受能力，確定戶口遷移的總體規(guī)模。

　　記者問，預(yù)計(jì)北京何時能實(shí)現(xiàn)戶口自由遷移？黃雙全說，北京的難度更大，直轄市的人口規(guī)模規(guī)劃必須經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，北京1999年就已突破了2010年的人口規(guī)劃，一段時期內(nèi)只能限制。

　　與城市相比，小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的動作顯得整齊劃一：到2001年10月1日之前，全國所有的鎮(zhèn)和縣級市市區(qū)，將取消「農(nóng)轉(zhuǎn)非」指標(biāo)；把藍(lán)印戶口、地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口等，統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)常住戶口，與「原住戶」一致；凡在當(dāng)?shù)赜泻戏ü潭ǖ淖∷�、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人，本人及共同居住的直系親屬，均可自愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口，并自愿保留其承包的土地經(jīng)營權(quán)。

　　公安部在制定服務(wù)西部大開發(fā)的若干措施中，建議西部地區(qū)地級以下城市參照小城鎮(zhèn)的辦法推行戶籍改革。除重慶、成都、西安之外，西部地區(qū)其他城市均在此范圍內(nèi)，如西寧、烏魯木齊、呼和浩特、昆明、貴陽。

公安部：小步走，悄悄干

　　把公民劃分為兩類人的戶籍管理制度，緣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，特別是短缺經(jīng)濟(jì)條件下，國家對勞動力、消費(fèi)品實(shí)行計(jì)劃分配，以及控制城市人口增長過快的需要。

　　黃雙全說，這在當(dāng)時是有積極意義的，有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為適應(yīng)新的形勢，公安部從1985年開始起草《戶籍法》，然而十多年來，遲遲無法出臺。據(jù)了解，主要原因是來自各部門的阻力太大，首先一條，廢除農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元結(jié)構(gòu)，就幾乎遭到各部門一致反對。

　　不得已，公安部改為起草一系列推進(jìn)戶籍制度改革的國務(wù)院文件。例如（1998）24號文，除為城市戶籍改革帶來希望的第四條規(guī)定，其他三條都是必須執(zhí)行的，分別解決了孩子戶口自愿隨父隨母問題、夫妻兩地分居以及老年人投靠子女的落戶問題。

　　幾乎每一份文件的出臺，都要反復(fù)徵求各有關(guān)部門的意見，多次開會磋商，甚至發(fā)生激烈爭吵，改革舉步維艱。

　　難度特別大，為什么還要堅(jiān)持改革？黃雙全說：一方面，老百姓一直反映很強(qiáng)烈；另一方面，現(xiàn)行戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，已經(jīng)不適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求，非改不可，公安部作為政府的一個職能部門，要相應(yīng)調(diào)整行政管理措施。

　　黃雙全分析，不適應(yīng)體現(xiàn)在三個方面，首先，劃分城鄉(xiāng)戶口二元結(jié)構(gòu)，既不科學(xué)，也不合理。公民在法律面前人人平等，把人分類是不合理的。很多進(jìn)到城市的人員，長期在城市打工、興辦實(shí)業(yè)、買了房子，依法納稅，實(shí)際上已經(jīng)是城市人口了，但按照戶口統(tǒng)計(jì)還是非農(nóng)業(yè)人口，是不科學(xué)的。再如，農(nóng)業(yè)是一種產(chǎn)業(yè)，孩子出生時還沒有從業(yè)，但按現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)，根據(jù)父母是城市人口或農(nóng)村人口，就把孩子統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口或農(nóng)業(yè)人口，也不科學(xué)。

　　第二，戶口遷移限制得過死。中國「農(nóng)轉(zhuǎn)非」指標(biāo)一直由計(jì)劃部門控制，長期固定為每年遞增千分之二，比如北京市現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口700萬，只能增加700萬的千分之二，不根據(jù)各地實(shí)際情況搞一刀切。現(xiàn)在已經(jīng)廢除了小城鎮(zhèn)的農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)，城市農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)也要淡化。

　　第三，有關(guān)部門、地方政府把其他行政管理職能附加在戶口管理制度上，把戶口作為鉗制手段，這反過來又成為戶籍制度改革的最大阻力。

能否為戶口減負(fù)

　　作為主管戶籍管理的行政部門，公安部一直是眾矢之的，對此，該部幾位有關(guān)人士一致表示委屈，稱公安部是其他部門歧視性政策的替罪羊，一位負(fù)責(zé)人說：「挨罵是我們的事，實(shí)際上問題不在我們這兒�！挂苍S，這是推行改革的心理原因。

　　記者在浙江省縣級市奉化了解到，當(dāng)?shù)貞艏�制度改革的最大阻力來自教委，因�(yàn)閷W(xué)校靠借讀費(fèi)和贊助費(fèi)彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足，向外地生收這兩筆錢的做法在全國十分普遍。即使在教育經(jīng)費(fèi)并不短缺的北京，也有著一二百所「非法辦學(xué)」的打工子弟學(xué)校，一二萬名打工子弟在里面「非法求學(xué)」，因?yàn)樗麄兘徊黄鹈磕陰浊г�的贊助費(fèi)、借讀費(fèi)。

　　此外，高考錄取分?jǐn)?shù)線不平等，也是教育領(lǐng)域戶口歧視的爭議焦點(diǎn)。中國人民大學(xué)教授張成福認(rèn)為，教育部門的責(zé)任是培養(yǎng)更多的人才，而不是分辨人才來自何處。如果教育部門因?yàn)榻枳x費(fèi)拒絕公民入學(xué)，拒絕本身就侵害了公民受教育的權(quán)利，何況中國還實(shí)行義務(wù)教育，農(nóng)村居民也是納稅人。

　　這種巨大的社會不公正體現(xiàn)在方方面面，例如勞動就業(yè)問題，戶政處殷先生大學(xué)畢業(yè)分配到公安部之前，在北京找工作時，北京市單位均要求北京市戶口。

　　就在上周，北京的勞動就業(yè)市場還為應(yīng)聘人員要不要北京市戶口爭執(zhí)，結(jié)果，照樣要求北京市戶口。

　　今年7月，中國于1997年簽署的聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)社會和文化權(quán)利公約》開始生效，公約規(guī)定「人人有權(quán)享受社會保障，包括社會保險(xiǎn)」。然而，中國農(nóng)村人口卻沒有享受到現(xiàn)代福利社會帶來的福利，目前在城市實(shí)行的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)都沒有覆蓋到農(nóng)村。在社會保障資金缺口較大的情況下，如何建立一個包括9億農(nóng)村人口的社會保障制度，是個大難題。

　　此外，還有農(nóng)村義務(wù)兵的安置問題，城市義務(wù)兵退伍后要由民政部門統(tǒng)一安置，農(nóng)村兵回家還種地，不給安置；還有超生兒的落戶問題……總之，一部分公民的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、受教育的文化權(quán)利等一系列憲法保障的公民權(quán)利實(shí)際上還沒有得到保障。

　　「到昌平拉沙子」已經(jīng)成為一句北京新俗語。北京市公安局有個外管處，不是管外國人的，而是管外來人口。該處解釋今年新的《暫住證》管理辦法時稱：「凡是外地來京人員，除公干外，不論什么身份都應(yīng)該辦理《暫住證》，即使不符合條件，也要進(jìn)行外來人口登記。應(yīng)當(dāng)在來京后3日內(nèi)登記。」暫住證要隨身攜帶，以備公安人員查驗(yàn)，否則，最糟糕的結(jié)果是收容，俗稱「到昌平拉沙子」，即為自己被遣返回原籍?dāng)�路費(fèi)。

　　黃雙全認(rèn)為，有些人抵觸暫住證，是因?yàn)闆]有通過辦理暫住證與當(dāng)?shù)厝讼碛幸粯拥拇�遇，獲得相應(yīng)的權(quán)利，只是單方面盡義務(wù)，還是一種身份歧視。

三步規(guī)劃

　　據(jù)黃雙全介紹，推進(jìn)戶籍管理制度改革的主要思路是，首先，爭取盡快打破農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口管理二元結(jié)構(gòu)，廢除由此衍生的「農(nóng)轉(zhuǎn)非」計(jì)劃指標(biāo)管理政策以及藍(lán)印戶口等戶口形式，建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。

　　第二，逐步放寬戶口遷移的限制，已具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的客觀需要和社會的綜合承受能力，最終實(shí)現(xiàn)戶口自由遷徙。
第三，逐步剝離各有關(guān)部門附加在戶口管理上的諸多行政管理職能，還戶口管理的本來面目。爭取有關(guān)部門的支持，盡快出臺《戶籍法》。

　　黃雙全無法預(yù)測實(shí)現(xiàn)自由遷徙的時間，但相信終會有實(shí)現(xiàn)的一天。他說：「勞動用工制度改革也好，教育制度改革也好，社會保障制度改革也好，已經(jīng)取得了很大突破，使得我們戶籍管理制度能夠逐步松綁，全面改革戶籍管理制度，時機(jī)日漸成熟。加入WTO也是一個契機(jī)，推動戶籍管理由限制變成為老百姓服務(wù)。」

　　中國人民大學(xué)教授張成福同黃雙全一樣，也屬于「知識改變命運(yùn)」的那種人，他們都來自農(nóng)村，都是家里7個孩子中最小的一個，也是家里惟一參加了高考、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人。

　　「當(dāng)年考大學(xué)的時候，我的老師跟我說：你必須好好學(xué)習(xí)，這關(guān)系到你將來穿皮鞋還是穿布鞋的問題�！箯埥淌诨貞浾f，「在我老師的眼里，只有城市居民才穿皮鞋，我的老師穿了一輩子布鞋。直到前幾年我回陜西老家，有的老師還希望我?guī)退�解決一個公辦教師的身份�！�

　　張成福成了大學(xué)教授、知名學(xué)者，9月將赴哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院從事研究。他說：「我個人是幸運(yùn)的，但我仍然感到悲哀：這個社會的公民，因?yàn)闆]有平等的機(jī)會，他（她）們根本無法改變自己的命運(yùn)。一個農(nóng)村居民的孩子，由于戶口制度的限制，要改變農(nóng)民的身份，惟有考大學(xué)。我的哥哥姐姐都是農(nóng)民，到了我侄子這一代，還在走我20年前的老路�！顾�的一個侄女今年高考將近600分，如果是北京考生可以上重點(diǎn)大學(xué)，而她只上了寶雞一所極普通的學(xué)校。

　　「戶籍制度造成了城市居民和農(nóng)村居民這兩種天然的社會身份，似乎農(nóng)村居民低城市居民一等，城市居民有很多優(yōu)越感，農(nóng)村居民受到壓抑�，F(xiàn)在農(nóng)村居民來北京、到大城市受歧視，怎能沒有精神上的痛苦呢？都是中華人民共和國的公民啊�！�

　　張成福認(rèn)為，目前戶籍制度的變化還不是很理想，公民還不能自由遷徙，但畢竟是中國社會走向進(jìn)步、走向平等的一個重要標(biāo)志。他說：「憲法規(guī)定的公民權(quán)利應(yīng)該是平等的，這是戶籍制度變化體現(xiàn)的意義所在。」 　　摘自《南方周末》2001.8.30

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