近期，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕50號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》)，對(duì)建立國(guó)家土地督察制度的有關(guān)事宜作了明確規(guī)定。為便于公眾了解《通知》的有關(guān)內(nèi)容，日前中國(guó)政府網(wǎng)記者采訪了國(guó)土資源部副部長(zhǎng)李元。

　　建立國(guó)家土地督察制度的背景

　　土地的使用和保護(hù)涉及國(guó)家和社會(huì)的公共利益，關(guān)系到中華民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)生存和發(fā)展。黨中央、國(guó)務(wù)院決定建立國(guó)家土地督察制度，是加強(qiáng)土地管理和調(diào)控，強(qiáng)化土地管理的重大決策。

　　2003年，黨中央、國(guó)務(wù)院部署開展了以清理開發(fā)區(qū)為重點(diǎn)的土地市場(chǎng)治理整頓。整頓中發(fā)現(xiàn)，有的地方政府以低地價(jià)或“零地價(jià)”作為招商引資的優(yōu)惠條件，舉辦各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，造成大量土地閑置浪費(fèi)，嚴(yán)重影響了宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，也引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾。針對(duì)這一問(wèn)題，從治本的角度出發(fā)，中央決定改革土地管理體制，重點(diǎn)強(qiáng)化省級(jí)政府土地管理的權(quán)力和責(zé)任，加強(qiáng)中央政府對(duì)省級(jí)政府土地管理和利用行為的監(jiān)督。為強(qiáng)化省級(jí)政府土地管理的權(quán)力和責(zé)任，2004年4月，中央決定改革省以下國(guó)土資源管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部管理體制，對(duì)省以下國(guó)土資源管理部門領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行以上一級(jí)國(guó)土資源管理部門黨組(黨委)管理為主、地方黨委協(xié)助的雙重管理體制。為加強(qiáng)中央政府對(duì)省級(jí)政府土地管理和利用行為的監(jiān)督，2004年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))明確提出了“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國(guó)家土地督察制度，設(shè)立國(guó)家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為”的要求。正是在上述背景下，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《通知》，明確建立了國(guó)家土地督察制度。

　　國(guó)家土地督察制度的基本涵義

　　根據(jù)《通知》精神，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，由國(guó)土資源部行使國(guó)家土地督察職權(quán)，代表國(guó)務(wù)院對(duì)各省(區(qū)、市)以及計(jì)劃單列市土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，具體工作由國(guó)家土地總督察、副總督察負(fù)責(zé)。

　　就性質(zhì)而言，國(guó)家土地督察制度是國(guó)務(wù)院的一種授權(quán)行為；就法律地位而言，國(guó)家土地總督察代表國(guó)務(wù)院行使監(jiān)督檢查的職權(quán)，督察的對(duì)象主要是地方政府的土地利用和管理行為。

　　派駐地方的國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)職責(zé)如何設(shè)置

　　派駐地方的國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)職責(zé)設(shè)置主要遵循以下原則：

　　一是堅(jiān)持現(xiàn)行中央與地方土地管理事權(quán)的劃分不改變。督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)按照不削弱地方政府現(xiàn)有土地管理職權(quán)，確保地方政府土地管理職權(quán)有效行使的原則定位進(jìn)行。

　　二是堅(jiān)持對(duì)地方政府土地利用和管理行為進(jìn)行全方位的監(jiān)督檢查。《通知》對(duì)于派駐地方土地督察機(jī)構(gòu)職責(zé)的表述涵蓋了土地利用和管理的方方面面，包括了對(duì)土地管理事前、事中、事后全方位、全過(guò)程的監(jiān)督檢查。

　　三是堅(jiān)持監(jiān)督與調(diào)查研究并重。派駐地方土地督察局的職責(zé)中專門有一條“開展土地管理的調(diào)查研究，提出加強(qiáng)土地管理的政策建議”的規(guī)定。這主要是考慮到國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)在實(shí)施監(jiān)督檢查的同時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮其了解基層、掌握情況的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)解決監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，不斷總結(jié)好的做法和經(jīng)驗(yàn)，提出加強(qiáng)土地管理的政策建議。

　　確保國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)有效行使職權(quán)有哪些手段

　　土地監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要是把好兩個(gè)關(guān)口：一個(gè)是事前和事中的，一個(gè)是事后的。

　　事前和事中的關(guān)口主要是合法性審查。為使國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查的關(guān)口前移，強(qiáng)化事前和事中監(jiān)督，《通知》規(guī)定，由國(guó)務(wù)院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，應(yīng)將上報(bào)文件同時(shí)抄送駐在地的國(guó)家土地督察局；由省級(jí)和計(jì)劃單列市政府批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)將批準(zhǔn)文件抄送駐在地的國(guó)家土地督察局。國(guó)家土地督察局應(yīng)對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收兩項(xiàng)審批事項(xiàng)是否符合法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行合法性審查。對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的合法性審查，主要是控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度，切實(shí)保護(hù)耕地；對(duì)土地征收的合法性審查，主要是規(guī)范地方政府的征地行為，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。合法性審查不影響省級(jí)和計(jì)劃單列市政府現(xiàn)有土地管理職權(quán)的行使，不改變中央與地方政府職權(quán)的劃分。

　　事后的關(guān)口主要是責(zé)令違法違規(guī)行為限期整改。為強(qiáng)化國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和監(jiān)督的有效性，《通知》規(guī)定，對(duì)于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，先由督察專員向駐在地的省級(jí)和計(jì)劃單列市政府提出整改意見；整改不力的，由國(guó)家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期整改；整改期間，暫停責(zé)令整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收。同時(shí)，《對(duì)發(fā)生土地違法違規(guī)行為地區(qū)責(zé)令限期整改的規(guī)定》也正在研究制定中，將對(duì)責(zé)令限期整改的程序和要求作出具體規(guī)定。

　　如何處理國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系

　　答：派駐地方的土地督察機(jī)構(gòu)，根據(jù)中央與地方土地管理事權(quán)的劃分，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查地方政府土地利用和管理情況，主要是對(duì)存在的問(wèn)題向駐在地政府提出整改意見，不改變、不取代地方政府及其土地行政主管部門的行政許可、行政處罰等土地管理職權(quán)。這對(duì)地方政府切實(shí)加強(qiáng)土地管理，既是積極督促，也是有力幫助。

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