(聲明:刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文/楊軍
對司法的行政干預(yù),方式越來越隱蔽!白屗痉ǖ臍w司法”,需要打破一些領(lǐng)導(dǎo)干部身邊龐大的權(quán)力市場。
司法界有一句流行諺語:遲來的正義不是正義。但是“執(zhí)行難”卻一直困擾著中國司法界。
6月21日,中央紀(jì)委、最高人民法院、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)通知,要求各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和人民法院在辦理黨員和國家行政機關(guān)工作人員非法干預(yù)人民法院執(zhí)行工作的案件中溝通情況、建立典型案例通報制度,切實解決人民法院“執(zhí)行難”問題。通知中明確提出,黨員和國家行政機關(guān)工作人員濫用權(quán)力,采取打招呼、批條子、強令等方式非法干預(yù)、阻礙人民法院依法執(zhí)行案件等行為將受到嚴(yán)厲制裁。
通知一出,業(yè)界嘩然!斗ㄖ迫請蟆吩趯νㄖ獌(nèi)容報道時用了一個形容詞:聲色俱厲,并透露“以后必有大動作”。而這份由最高人民法院起草的通知,內(nèi)容也具體到讓人吃驚。
高法的決心
輿論對這一通知如此關(guān)注,因為中國的“執(zhí)行難”問題,已經(jīng)“難”了20年,而且大有愈演愈烈之勢。
中國的執(zhí)行難有其歷史成因。
20世紀(jì)80年代初期,改革開放帶來社會的急劇變化,民事案件上升,使不斷充實的審判力量依然顯得嚴(yán)重不足。20世紀(jì)80年代中期,執(zhí)行案件積壓現(xiàn)象開始出現(xiàn)。為解決這一問題,1982年試行的《民事訴訟法》規(guī)定實行審執(zhí)分立,各地法院開始設(shè)置執(zhí)行機構(gòu)。但這一時期的民事執(zhí)行機構(gòu)只是粗放型的,各方面還不夠成熟。
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,進入90年代以后,各種經(jīng)濟糾紛不斷增多,法院收案和結(jié)案數(shù)也急劇膨脹,原有的執(zhí)行制度捉襟見肘,無力應(yīng)對。全國各地執(zhí)行案件的執(zhí)結(jié)率一直在低位徘徊。“執(zhí)行難”問題至此已演化為社會的熱點問題和人民法院的難點問題。
1986年以前,當(dāng)事人對生效的法律文書的自覺履行率為70%,之后逐年下降,到了1996年,10年間債權(quán)人的申請執(zhí)行率已上升到70%以上。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計,截至1999年6月份,全國法院共積存未執(zhí)行案件85萬件,標(biāo)的金額總計2590億元。僅2003年,全國各級法院未執(zhí)行案件就達36萬件。
各地方為解決執(zhí)行難也是絞盡腦汁。
截至今年5月底,陜西省法院系統(tǒng)的執(zhí)行案件結(jié)案率只有38.3%。面對這一嚴(yán)峻形勢,陜西省高院對全省各級法院提出了量化指標(biāo),限期完成,否則將追究“一把手”責(zé)任。
2006年4月,河南省委政法委下發(fā)文件,規(guī)定法院院長是集中清理執(zhí)行積案工作的第一責(zé)任人,執(zhí)行不力或者弄虛作假還要受到警告等處分,甚至調(diào)離執(zhí)行隊伍。
在各地方為解決執(zhí)行難左沖右突的時候,聯(lián)合通知下發(fā)了。
“出臺這一通知的大背景,是執(zhí)行實在太難了,不僅給司法帶來強大壓力,影響司法權(quán)威,而且給社會造成極為嚴(yán)重的問題,影響了社會公正!敝醒朦h校政法部教授卓澤淵如是說。
通知下發(fā)一周后,全國法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)五省市試點法院培訓(xùn)班開班。這一信息管理系統(tǒng)將全國法院每年受理的所有執(zhí)行案件的基本信息,如立案時間、執(zhí)行法院、執(zhí)行人員、執(zhí)行結(jié)果等等輸入電腦,通過互聯(lián)網(wǎng)向全社會免費公開,社會公眾都可以來查詢系統(tǒng)信息,使整個執(zhí)行過程置于公眾的監(jiān)督之下。
被執(zhí)行人的信息與銀行、工商登記、房地產(chǎn)管理、外資管理、內(nèi)貿(mào)管理、工程招投標(biāo)管理、出入境管理、車輛管理等部門將通過互聯(lián)網(wǎng)建立聯(lián)動機制,只要被執(zhí)行人進入這個系統(tǒng),在沒有履行法律義務(wù)前,他向銀行融資將遇到極大困難,注冊新公司、購地置產(chǎn)、承攬工程、經(jīng)營貿(mào)易、出境等將受到嚴(yán)格限制,甚至影響被執(zhí)行人及其公司高管人員正常的個人消費。
法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)培訓(xùn)班開班,意味著這一系統(tǒng)將投入使用,籌備了一年多的全國法院執(zhí)行威懾機制終于浮出水面,而這一機制,被最高院高層官員看作是解決“執(zhí)行難”的治本之策。
當(dāng)司法遇到行政
雖然三部門聯(lián)合下發(fā)的通知和種種舉動都昭示著高層改變行政干預(yù)司法現(xiàn)狀的決心,但一個業(yè)內(nèi)人士都心知肚明的事實是,行政對司法的干預(yù),并不是那么簡單。一種合理的擔(dān)心是:在一些地方,對一些領(lǐng)導(dǎo)打招呼、遞條子,法院不惜背離法律也不敢“不遵”,那么,對于這樣的非法干預(yù),法院敢“報告”嗎?看看近年發(fā)生的“著名”案件,讓人們不得不對結(jié)果打問號。
寧夏靈武市法院12名執(zhí)行干警在執(zhí)行一起債務(wù)糾紛時,被曾身為靈武市白土崗村黨支部書記的吳金才糾集百余人圍毆,多人受傷。這起暴力抗法事件之后的一個調(diào)查顯示:靈武市歷年來未執(zhí)行的積存案件中,近1/4涉及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會干部。
一起發(fā)生在河南省柘城縣的簡單案件,隨著法院生效判決的執(zhí)行,也引出了一連串奇怪的案情:縣長批示后解除查封,私自變賣法院查封財產(chǎn)不受追究,債權(quán)人子女無故被停發(fā)工資,企業(yè)為逃避債務(wù)得以順利“破產(chǎn)”,指令執(zhí)行的基層法院進退兩難……“批示”帶來的壓力,致使柘城縣法院執(zhí)行中止。
鄭州市中級人民法院近日曝光的拒不履行法定義務(wù)的“賴賬戶”,其中包括鎮(zhèn)長、局長等數(shù)名政府機關(guān)負責(zé)人。
據(jù)新華網(wǎng)報道,山東省濟南市一名基層法官表示,當(dāng)?shù)?0%的執(zhí)行案件有當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的批條,讓執(zhí)法人員無所適從。
有太多的“實權(quán)人物”,地方法官和法院“根本得罪不起”。而這種非法干預(yù),正在變得越來越隱蔽,過去往往以指示、批條子等書面形式直接表現(xiàn)出來,現(xiàn)在則往往以某領(lǐng)導(dǎo)的口信、電話等非書面形式進行干預(yù),讓受案法院、案件承辦法官左右為難。一名不愿透露姓名的官員告訴記者,這種不留痕跡的干預(yù)方式,不僅達到了干預(yù)目的,而且還把所有的責(zé)任完全推到了執(zhí)行者頭上。
最高人民法院副院長奚曉明曾表示,開展行政審判工作還存在較大的阻力,來自被告行政機關(guān)的非法干預(yù)還不同程度存在,地方保護主義、部門保護主義和違反行政訴訟法的“土政策”還沒有徹底消除,妨害訴訟、藐視法庭的現(xiàn)象在一些地方還有發(fā)生。
最高人民法院執(zhí)行辦副主任葛行軍坦言,當(dāng)前一些領(lǐng)導(dǎo)身邊有一個龐大的權(quán)力市場,有些人就是利用領(lǐng)導(dǎo)批條賺錢。有的人給甲方批了,再給乙方批,對法院執(zhí)行工作干擾很大。
司法不受行政干預(yù),這不僅是《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》等的規(guī)定,更是《中華人民共和國憲法》中的明確規(guī)定。但事實是,行政干預(yù)司法的情況已經(jīng)非常嚴(yán)重!胺ü俚纳纤局皇欠伞保谠S多時候,只能是一種理想。
行政權(quán)力的介入,是中國司法本身無力承受之重。
體制的無奈
在中國,行政干預(yù)司法歷史悠久,在傳統(tǒng)社會中,司法就從來沒有過獨立地位,甚至長期由行政兼理司法,行政和司法不分。近代中國進行了現(xiàn)代化改革,但歷史的影響并沒有徹底消除。新中國成立后,行政依然十分強大,行政權(quán)是國家最大的權(quán)力,在這種情況下,行政干預(yù)司法,不但不會受到抵制,在許多人許多時候都會被認(rèn)為理所當(dāng)然。司法機構(gòu)自身也沒有得到應(yīng)有的發(fā)展,因為長期以來,司法沒有受到應(yīng)有的重視,從社會體制到公眾意識都沒有給予司法機關(guān)足夠的尊嚴(yán)和威嚴(yán)。
到現(xiàn)在為止,雖然名義上法院和同級政府是平級,但從管理體制上看,行政機關(guān)常常把同級的司法機關(guān)看作下級,人民法院也自居下級。
除了歷史的和意識的原因,在中國目前的體制下,司法不得不在行政面前低頭,還有一個重要原因,那就是財政制約。
1989年《行政訴訟法》頒布后,司法機關(guān)有權(quán)對行政行為的合法性進行審查,司法可以對行政權(quán)實行制約,從而實際上極大地提高了司法的地位。而且按照現(xiàn)代法治要求,包括立法權(quán)、行政權(quán)在內(nèi)的各種國家權(quán)力的運作都應(yīng)當(dāng)納入司法最終審查的范圍。
但是,雖然司法和行政可以相互制約,卻因為司法部門在財政上要仰地方政府的鼻息,地方法院、檢察院的支出都列入地方政府財政預(yù)算,由地方財政撥付,自然就缺少杜絕對方干預(yù)的底氣。
山東省曾經(jīng)有一支委托執(zhí)行的“鐵軍”。而這,是因為在2000年,山東高院將全國各地委托山東法院執(zhí)行的案件,統(tǒng)一指定給濟南鐵路運輸中級人民法院執(zhí)行。委托案件執(zhí)結(jié)率由過去的7%提高到70%。濟南鐵路運輸中院執(zhí)行局局長王榮歷接受記者采訪時曾說:“我們是專門法院,人、財、物都不受地方政府的管理,而且案件是省高院指定的,這樣在執(zhí)行中,較少受到地方的干預(yù)!
最高人民法院院長肖揚也曾在不同場合表示過,由于目前司法執(zhí)行體制中,執(zhí)行機關(guān)的人、財、物嚴(yán)重依賴于地方,難以抵御執(zhí)行中的地方保護和部門保護。
現(xiàn)行的財政體制,是司法獨立審判和執(zhí)行的最大障礙,是行政得以干預(yù)司法的最重要原因。卓澤淵說:“司法的經(jīng)費從制度上看好像是由人大決定的,因為最終要人大通過預(yù)算,但因為預(yù)算是政府在做,在現(xiàn)行體制下,人大通過預(yù)算有時只是一種形式,所以司法部門的財政實際上是由同級政府在分配!
財政制度的改革雖然呼聲很高,相關(guān)改革也一直在進行,但改革到位恐怕不是一朝一夕的事。在配套的政治體制改革完成之前,司法系統(tǒng)有再大的決心,也很難真的找到治本之策。
在整個社會轉(zhuǎn)型完成之前,卓澤淵的建議是:把司法的預(yù)算提案權(quán)交給人大,切實由人大來進行財政分配,使司法脫離政府的財政控制。但他同時也指出,這也會有一些困難需要我們?nèi)タ朔,如政府如何放?quán)的問題,以及在人大如何建立相關(guān)制度的問題。
雖然矛盾困難重重,但“讓司法的歸司法,讓行政的歸行政”,既是現(xiàn)代社會發(fā)展的迫切需求,也是完成政府轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)法制政府和有限政府的必然要求。從司法系統(tǒng)的種種舉動看出,這更是司法系統(tǒng)的終極追求。
(摘自《南風(fēng)窗》)