參與部門最多的立法
據(jù)知情人士透露，反洗錢法草案一共有19個(gè)部門一起參與起草，它既要明確主管部門的職責(zé)分工，也要規(guī)定相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。
作為“后來者”，它既要考慮到與同樣在本次常委會(huì)上進(jìn)行審議的刑法修正案(六)的銜接，也要照應(yīng)到既有的涉及反洗錢方面的法規(guī)、規(guī)章和機(jī)制。
由于洗錢活動(dòng)的跨國性趨勢(shì)，它既要從中國國情出發(fā)，也要符合相關(guān)國際公約和國際慣例。
凡此種種難處，都需在起草過程中一一破題。
根據(jù)全國人大立法規(guī)劃的要求，2004年3月23日，正式成立了由全國人大預(yù)算工委牽頭組織，由中國人民銀行、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、外交部、財(cái)政部、海關(guān)總署等18個(gè)部門參加的反洗錢法起草領(lǐng)導(dǎo)小組和起草工作小組，制定通過了起草工作計(jì)劃，反洗錢法立法工作正式啟動(dòng)。
2005年，監(jiān)察部也參與到起草過程中來。全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)法案室主任俞光遠(yuǎn)稱：“幾乎沒有哪部法律的起草有這么多部門參加�！�
俞光遠(yuǎn)表示，反洗錢工作是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，它不僅涉及大量金融機(jī)構(gòu)，也涉及特定非金融機(jī)構(gòu)，如房地產(chǎn)機(jī)構(gòu)、貴金屬交易、珠寶拍賣行、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等，不僅涉及反洗錢主管部門，也涉及其他主管部門和行業(yè)監(jiān)管部門，還涉及刑事偵查部門和司法部門等。因此，反洗錢法草案內(nèi)容突出的原則之一便是協(xié)調(diào)配合原則。
以起草工作小組成員的經(jīng)驗(yàn)，在反洗錢法起草中，對(duì)權(quán)責(zé)分工的過程本身就有相當(dāng)大的協(xié)調(diào)難度。
“有時(shí)候權(quán)責(zé)分工并沒有明確的客觀標(biāo)準(zhǔn)，可能不同的部門在具體問題上有不同的看法，但最終只能采納一種意見、定出一種方案來�！庇峁膺h(yuǎn)說，“涉及的部門越多，協(xié)調(diào)的困難就越大�！�
依照全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)副主任馮淑萍在本次常委會(huì)會(huì)議上就反洗錢法草案的說明，處理具體監(jiān)管職責(zé)分工這一重要問題的一個(gè)重要途徑是，“注意與現(xiàn)行有關(guān)法律和做法相銜接”。
按照2003年修訂后的銀行法規(guī)定與目前的做法，反洗錢主管部門為中國人民銀行，在2003年以前，則是由公安部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。
2002年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)成立了由公安部部長為召集人、16個(gè)部門參加的反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議。2003年5月，召集人改為中國人民銀行行長。2004年6月，反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議成員單位擴(kuò)大到23個(gè)部門。
2004年8月27日，反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議第一次工作會(huì)議在京召開。是年12月31日，國務(wù)院批準(zhǔn)了《反洗錢工作部際聯(lián)席會(huì)議制度》。
此外，金融監(jiān)管部門的反洗錢協(xié)調(diào)機(jī)制也在此期間形成。2004年4月，由中國人民銀行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和外匯管理局參加的金融監(jiān)管部門反洗錢領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組成立。
在已有的以部際聯(lián)席會(huì)議和金融監(jiān)管部門反洗錢小組為主要形式的反洗錢協(xié)調(diào)機(jī)制基礎(chǔ)上，反洗錢法草案將其賦予了更明確的法律保障。
草案第三條規(guī)定，國務(wù)院反洗錢行政主管部門主管全國的反洗錢行政管理工作，國務(wù)院有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)履行反洗錢行政管理職責(zé)，各方應(yīng)相互配合。并在第二章對(duì)各部門的職責(zé)作出細(xì)化規(guī)定。
值得一提的是，在對(duì)草案的審議中，李樹文等委員還提出，鑒于中國人民銀行并非“行政”部門，建議草案中將“反洗錢行政主管部門”中的“行政”二字去掉。這一建議已初步成為共識(shí)。
“等”字的爭論
這部只有四十五個(gè)條文的法案耗時(shí)近三年，起草過程中的難點(diǎn)是什么呢？
俞光遠(yuǎn)說，難點(diǎn)之一就是上游犯罪的范圍，這一問題還與同在本次常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行第二次審議的刑法修正案(六)的相關(guān)條款交織在一起。
按照國際組織的規(guī)定與國際通行做法，洗錢犯罪的上游犯罪范圍呈擴(kuò)大趨勢(shì)。以專門致力于反洗錢的金融行動(dòng)特別工作組(FATF)為例，其2003年修訂的《40項(xiàng)建議》明確提出，各國務(wù)必將有組織犯罪、貪污、逃稅等20類犯罪規(guī)定為洗錢罪的上游犯罪。
眾多專家都認(rèn)為，擴(kuò)大上游犯罪的范圍，不僅有利于更廣泛地打擊洗錢犯罪，也有利于更廣泛地從下游入手發(fā)現(xiàn)和打擊上游犯罪。
在我國現(xiàn)行刑法第191條中，洗錢犯罪的上游犯罪只有毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪和走私犯罪4種。鑒于強(qiáng)烈的呼聲，在本次提請(qǐng)審議的修正草案中又增加了貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪和金融詐騙犯罪3種。
據(jù)全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)刑法室副主任黃太云透露，在刑法修正案(六)征求意見過程中，許多全國人大常委會(huì)委員和一些部門、地方都建議進(jìn)一步擴(kuò)大上游犯罪的范圍。
但除了對(duì)原草案中“金融犯罪”的含義明確為破壞金融管理秩序犯罪和金融詐騙犯罪外，刑法修正案(六)尚未對(duì)上游犯罪的范圍作進(jìn)一步擴(kuò)大。
全國人大法律委員會(huì)在本次常委會(huì)會(huì)議上對(duì)此的解釋是，除了191條的規(guī)定外，刑法312條還規(guī)定，對(duì)明知是何犯罪所得而予以窩藏、轉(zhuǎn)移、收購或者代為銷售的，都是犯罪，只是沒有明確使用洗錢罪的具體罪名。
不過在眾多建議之下，全國人大法律委員會(huì)經(jīng)與有關(guān)部門研究，建議對(duì)312條作出必要的補(bǔ)充修改，規(guī)定：對(duì)明知是犯罪所得及其產(chǎn)生的收益而予以窩藏、轉(zhuǎn)移、收購或者代為銷售或者以其他方法掩飾、隱瞞的，追究刑事責(zé)任。
黃太云也稱，191條中原有和新增的犯罪都是嚴(yán)重的犯罪，列為洗錢犯罪的上游犯罪是為了突出之，而一般犯罪則放入了312條中。
191條與312條的一個(gè)重要不同之處是處罰的程度，191條規(guī)定的最高刑為10年，而312條規(guī)定的最高刑是7年。
據(jù)俞光遠(yuǎn)透露，反洗錢法起草工作小組也曾向刑法修訂工作小組建議擴(kuò)大洗錢罪的上游犯罪范圍。而反洗錢法草案自身采取的做法則是，在列舉出刑法修正案所規(guī)定的7項(xiàng)犯罪外，再加上“等犯罪”作為洗錢的上游犯罪。
“等犯罪”與此前《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》中的“或者其他犯罪”有異曲同工之妙。
“加上‘等’，就意味著只要是針對(duì)有犯罪所得的洗錢活動(dòng)，都可以進(jìn)行打擊�！庇峁膺h(yuǎn)說。
有專家提出異議，刑法沒有“等”字，這樣會(huì)不會(huì)造成兩部法律規(guī)定不一樣？在實(shí)踐當(dāng)中相關(guān)部門該怎樣掌握這個(gè)“等”字，會(huì)不會(huì)造成執(zhí)法困難？
俞光遠(yuǎn)是這樣解釋的：凡是以犯罪所得進(jìn)行洗錢的，都在反洗錢法預(yù)防和打擊的范圍之內(nèi)，不需要問這錢是哪種犯罪來的。如果必須要弄清楚哪種所得來源于哪種犯罪，才能預(yù)防和打擊這種犯罪的話，那么預(yù)防和打擊洗錢就非常困難，因?yàn)椴豢赡芤婚_始就弄清贓錢究竟是走私、販毒還是其他犯罪得來的。加一個(gè)“等”字后，相關(guān)機(jī)構(gòu)就不需要確定上游犯罪是何種犯罪，只要確定是犯罪行為，有犯罪所得進(jìn)行洗錢都可以打擊，這樣有利于加大對(duì)洗錢犯罪及其上游犯罪的預(yù)防和打擊力度，也便于實(shí)踐部門的具體操作。
一個(gè)旨在突出懲治嚴(yán)重犯罪，一個(gè)旨在廣泛防控洗錢活動(dòng)，為了取得良好的預(yù)防和打擊洗錢犯罪的效果，這兩部法便采取了如此的協(xié)調(diào)配套方式。
立法不能解決所有問題
俞光遠(yuǎn)坦言：“立法并不意味著能解決這一領(lǐng)域的所有問題�！�
而這，正是一位有著多年辦案經(jīng)驗(yàn)的檢察官所擔(dān)心的。這位不愿透露姓名的檢察官說，在辦案實(shí)踐中，他發(fā)現(xiàn)洗錢犯罪獲取線索難、獲取證據(jù)也難，他擔(dān)心反洗錢法的制定是否能解決這方面的問題。
俞光遠(yuǎn)認(rèn)為，只要形成反洗錢工作協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)、特定行業(yè)的非金融機(jī)構(gòu)，按照反洗錢的要求，建立一系列的預(yù)防監(jiān)控制度和內(nèi)部監(jiān)控制度。這樣各方面預(yù)防監(jiān)控洗錢犯罪的力度就能大大加強(qiáng)，也就有利于發(fā)現(xiàn)洗錢犯罪線索以及對(duì)洗錢犯罪的查處和打擊。
中國政法大學(xué)的一名專家提出了另一種擔(dān)心：“洗錢的手段千變?nèi)f化，反洗錢法制定的條款過粗或過細(xì)都有其弊端，過寬或過窄又失去了應(yīng)有的法律效力。即使在監(jiān)測大額交易以及可疑資金的交易上，仍然還有不少教訓(xùn)值得探究，反洗錢法是否能夠做到未雨綢繆，業(yè)界都在拭目以待。”
(據(jù)法制日?qǐng)?bào)；王丹楓)
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