二、規(guī)劃環(huán)評(píng)是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的切入點(diǎn)

　　什么是規(guī)劃環(huán)評(píng)？規(guī)劃環(huán)評(píng)是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的重要組成部分。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)分為法規(guī)、政策、規(guī)劃環(huán)評(píng)，由于我國(guó)環(huán)評(píng)法中只規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評(píng)，因此只能將規(guī)劃環(huán)評(píng)作為戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與綜合決策的落腳點(diǎn)，推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)就是推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。規(guī)劃環(huán)評(píng)評(píng)價(jià)的對(duì)象是在政策法規(guī)制定之后，項(xiàng)目實(shí)施之前，對(duì)有關(guān)規(guī)劃的資源環(huán)境可承載能力進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。相比項(xiàng)目環(huán)評(píng)，規(guī)劃環(huán)評(píng)真正開(kāi)始實(shí)現(xiàn)了從微觀到宏觀，從尾部到源頭，從枝節(jié)到主干，從操作到?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變和飛躍，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一次根本性改革。有了規(guī)劃環(huán)評(píng)這項(xiàng)法律制度，就可以把環(huán)境因素納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的綜合決策之中，就可以按照環(huán)境資源的承載能力和容量要求，對(duì)區(qū)域、流域、海域的重大開(kāi)發(fā)活動(dòng)、生產(chǎn)力布局、資源配置，提出更加科學(xué)合理的建議，以保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序向前發(fā)展。

　　中國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定：環(huán)境包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)對(duì)象當(dāng)然也就不再是狹義的水、氣、聲、渣，而是包括自然界和社會(huì)經(jīng)濟(jì)更為廣義的大環(huán)境。戰(zhàn)略制定運(yùn)作的過(guò)程本身就是對(duì)人們經(jīng)濟(jì)行為(生產(chǎn)與消費(fèi))的調(diào)整，就是對(duì)社會(huì)資源的再分配。既然所制定的一系列戰(zhàn)略所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)行為會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響，那么戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)就是對(duì)這種影響作出科學(xué)的評(píng)價(jià)。從理論上講，政策戰(zhàn)略環(huán)評(píng)應(yīng)先行之，區(qū)域與行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評(píng)次之，而建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)則再次之。因?yàn)檎�策�?zhàn)略環(huán)評(píng)是真正意義上以主動(dòng)積極的態(tài)度，對(duì)人類大規(guī)模開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)先評(píng)價(jià)，為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供更具前瞻性和科學(xué)性的依據(jù)。但就中國(guó)現(xiàn)有國(guó)情而言，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的切入點(diǎn)只能在規(guī)劃環(huán)評(píng)。規(guī)劃環(huán)評(píng)已經(jīng)比建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)定位更高，范圍更廣。規(guī)劃環(huán)評(píng)的主要作用在于：

　　一是規(guī)劃環(huán)評(píng)注重分析規(guī)劃中對(duì)環(huán)境資源的需求。根據(jù)環(huán)境資源對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的實(shí)際支撐能力提出相應(yīng)措施。環(huán)境戰(zhàn)略資源有5個(gè)，即能源資源、淡水資源、耕地資源、礦產(chǎn)資源、生物資源。中國(guó)這5大資源沒(méi)一樣不缺。我國(guó)人均耕地資源大約是美國(guó)的1/10，加拿大的1/30；人均淡水資源是世界平均水平的1/4，京津塘地區(qū)更是世界平均水平的1/16。如此有限資源再遭受污染和破壞，那我們的可持續(xù)發(fā)展也就成了一句空話。因此必須通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)來(lái)綜合分析環(huán)境資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載能力，設(shè)定開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的限制，提出切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)措施。

　　二是規(guī)劃環(huán)評(píng)最提倡開(kāi)發(fā)活動(dòng)全過(guò)程中的循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念。傳統(tǒng)的生產(chǎn)力布局注重資源條件、市場(chǎng)條件、運(yùn)輸條件和勞動(dòng)力條件，而忽視生態(tài)與環(huán)境條件。通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)，就可以更全面更綠色地設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，縮短產(chǎn)業(yè)之間的鏈接縫隙，盡量使產(chǎn)業(yè)上下游結(jié)合起來(lái)，將上游產(chǎn)業(yè)的“廢物”變成下游產(chǎn)業(yè)的原料。“吃干榨盡”，使物質(zhì)最大限度地轉(zhuǎn)化為財(cái)富和價(jià)值。

　　三是規(guī)劃環(huán)評(píng)能保證規(guī)劃與環(huán)境政策、法規(guī)的協(xié)調(diào)性。長(zhǎng)期僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，導(dǎo)致條塊和部門分割，地方和部門關(guān)起門來(lái)閉門造車，使得各種規(guī)劃之間矛盾重疊。通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)能夠搭建一個(gè)平臺(tái)，即是將社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)整體綜合性地考慮，強(qiáng)調(diào)各地和各部門發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、公平性和均衡性，從而減少不同部門和地區(qū)間在資源環(huán)境方面的矛盾和沖突，打破行業(yè)壟斷和行政區(qū)劃，對(duì)資源總量與環(huán)境容量進(jìn)行優(yōu)化配置，使資源分布和生態(tài)功能區(qū)域的劃分更加科學(xué)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

　　四是規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)考慮規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的環(huán)境累積影響。在項(xiàng)目環(huán)評(píng)中，即使每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響能夠做到達(dá)標(biāo)排放，但大環(huán)境中的污染總量仍是遞增的，這些“達(dá)標(biāo)的”、“微小的”影響疊加起來(lái)就會(huì)突破環(huán)境容量，影響到整體的環(huán)境質(zhì)量。比如，北京市所有的汽車都有環(huán)境綠色標(biāo)識(shí)，但由于汽車總量在增加，北京城市道路上的大氣污染仍呈上升趨勢(shì)，局部路段存在著光化學(xué)污染威脅。通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)，能夠設(shè)定整個(gè)區(qū)域的環(huán)境容量，能夠限定區(qū)域內(nèi)的排污總量，能夠?qū)�區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)�？刂圃谏鷳B(tài)環(huán)境容量許可的范圍內(nèi)。

　　五是規(guī)劃環(huán)評(píng)可以提升社會(huì)評(píng)價(jià)的高度。許多規(guī)劃的實(shí)施，由于資源的枯竭與環(huán)境的破壞，可能會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題，而這些社會(huì)問(wèn)題解決不當(dāng)又會(huì)導(dǎo)致新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。例如庫(kù)區(qū)移民，如果單純的就地后靠，單純的發(fā)展農(nóng)業(yè)，無(wú)疑會(huì)加重水土流失。因環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的社會(huì)影響，必須在規(guī)劃環(huán)評(píng)中能得到充分關(guān)注并做出相應(yīng)預(yù)防措施。

　　六是規(guī)劃環(huán)評(píng)能綜合考慮間接連帶性的環(huán)境影響。如我國(guó)的電力緊張，對(duì)電力發(fā)展規(guī)劃的環(huán)評(píng)中就必須綜合考慮到火電、水電和核電的環(huán)境影響，同時(shí)，還要考慮到在采掘、運(yùn)輸環(huán)節(jié)的環(huán)境影響。再如全國(guó)高速公路網(wǎng)規(guī)劃了8.5萬(wàn)公里的國(guó)道線，路修好了以后，必然會(huì)刺激汽車制造和石油開(kāi)發(fā)，也必然會(huì)帶來(lái)更多的資源環(huán)境問(wèn)題，這些間接的環(huán)境影響予以通過(guò)規(guī)劃環(huán)評(píng)預(yù)先提出綜合性建議。

　　七是規(guī)劃環(huán)評(píng)肯定能促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和公眾參與。規(guī)劃環(huán)評(píng)比項(xiàng)目環(huán)評(píng)更能為公眾提供范圍更廣、層次更高的平臺(tái)，使公眾能及早地對(duì)關(guān)涉他們切身利益的發(fā)展規(guī)劃享有知情權(quán)與發(fā)言權(quán)。規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、公眾的環(huán)境權(quán)益具有非常積極的意義，可以有效推進(jìn)政府決策的民主化與科學(xué)化。