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“現(xiàn)在已經(jīng)到著手改變審計(jì)體制的時(shí)候了，現(xiàn)行審計(jì)體制事實(shí)上已經(jīng)限制了審計(jì)功能的發(fā)揮，這是當(dāng)前審計(jì)理論界的一個(gè)共識(shí)。”7月9日，國(guó)家審計(jì)署一位特派辦官員對(duì)本刊說。
近日，國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)項(xiàng)俊波撰文提出：“改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計(jì)體制，設(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院(即一府三院制)。審計(jì)院直接向全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作�！痹趯徲�(jì)界，項(xiàng)俊波被認(rèn)為是審計(jì)院框架的倡導(dǎo)者。
20年未變的行政審計(jì)體制
建立審計(jì)院的設(shè)想在23年前就存在。
參與當(dāng)時(shí)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)籌備工作的中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)張以寬對(duì)本刊回憶，1981年，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立審計(jì)機(jī)構(gòu)的指示，財(cái)政部提出了建立審計(jì)機(jī)構(gòu)的三種設(shè)想方案：一是在全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立國(guó)家審計(jì)院或?qū)徲?jì)委員會(huì)；二是在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立國(guó)家審計(jì)部或?qū)徲?jì)總局；三是在財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立審計(jì)總局。
由于新中國(guó)建立后沿襲蘇聯(lián)模式，不設(shè)審計(jì)機(jī)構(gòu)，而只在財(cái)政部門下保留了會(huì)計(jì)稽核機(jī)構(gòu)，所以這三種模式在當(dāng)時(shí)引起巨大爭(zhēng)論。
第一種模式被認(rèn)為是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)在立法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下工作，同審計(jì)對(duì)象 政府序列各部門劃清界線，因此這一模式被稱為“立法型”審計(jì)體制。然而，由于當(dāng)時(shí)作為立法機(jī)構(gòu)的全國(guó)人民代表大會(huì)及常委會(huì)的權(quán)力還有待細(xì)化和強(qiáng)化，這個(gè)方案最終沒能實(shí)現(xiàn)。
第三種模式則因帶有強(qiáng)烈的部門管理色彩，嚴(yán)重缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性而被否定。
最終，中國(guó)選擇了第二種模式，這被稱為“行政型”審計(jì)模式。其最大特征是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府審計(jì)系統(tǒng)，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的組成部分，并對(duì)政府及所屬各部門、單位實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，在國(guó)際上被稱為半獨(dú)立型審計(jì)體制。
此后一年“行政型”審計(jì)模式被寫入中國(guó)《憲法》(1982年)。
其中規(guī)定，中國(guó)縣和縣以上人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)分為最高(中央或國(guó)家級(jí))審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)，前者指國(guó)家審計(jì)署及其地方部門的派出機(jī)構(gòu)，后者指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、直轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)。
這部轉(zhuǎn)軌時(shí)期的《憲法》首次確立了審計(jì)監(jiān)督制度的法律地位，此后1983年9月國(guó)家審計(jì)署成立，中國(guó)的中央和地方兩級(jí)審計(jì)體系開始逐步建立。
之后，1994年中國(guó)頒布的《審計(jì)法》對(duì)《憲法》中的原則性規(guī)定作了細(xì)化，并增加兩項(xiàng)重要內(nèi)容：一是規(guī)定了“同級(jí)審”和“上下審”相結(jié)合的審計(jì)監(jiān)督制度(審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)以及上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)或其派出機(jī)構(gòu)審計(jì)下級(jí)行政機(jī)構(gòu))；二是規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的“兩個(gè)報(bào)告”制度。其中包括，受政府委托向本級(jí)人大常委會(huì)作預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。這是人大介入審計(jì)的緣起。
而經(jīng)過二十年的求索，中國(guó)的審計(jì)范圍逐漸由最初監(jiān)督“國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)支出”為主，演變?yōu)?998年提出的“財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)和企業(yè)審計(jì)的三大審計(jì)”概念。
但是，“20年來中國(guó)的行政型審計(jì)體制基本沒有發(fā)生質(zhì)的變化。”張以寬對(duì)中國(guó)《新聞周刊》說。
這些都是由中國(guó)的特殊國(guó)情決定的，“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府領(lǐng)導(dǎo)更有效和更直接，如果當(dāng)年直接選擇第一種模式結(jié)果會(huì)適得其反。”全國(guó)高級(jí)審計(jì)師評(píng)審委員會(huì)委員、北京工商大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)趙寶卿對(duì)本刊說。
如今，這種基于特殊歷史環(huán)境和條件，選擇審計(jì)模式正受到越來越大的沖擊。
國(guó)家審計(jì)“名不符實(shí)”
“最近特派辦組織了一次身體檢查，發(fā)現(xiàn)大部分人都處在體力透支的邊緣。”國(guó)家審計(jì)署一位特派辦的官員對(duì)本刊說。這個(gè)特派辦的編制為160人，卻負(fù)責(zé)一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份全省的特定審計(jì)工作。
今年6月，這家特派辦的審計(jì)成果出現(xiàn)在國(guó)家審計(jì)署公布的審計(jì)報(bào)告中，但不久前，這些內(nèi)容卻遭到相關(guān)被審計(jì)單位的“異議”。
“那是我們?cè)诿β盗藥讉�(gè)月后得出的結(jié)論，但是他們輕而易舉就否定了�！蹦俏惶嘏赊k官員遺憾地說。
有意味的是，隨著審計(jì)范圍的不斷擴(kuò)大，“異議”部門也越來越多，國(guó)家電力公司是此次被暴露出來問題最嚴(yán)重的部門，他們的相關(guān)負(fù)責(zé)人回敬審計(jì)署：“在全體員工緊張工作應(yīng)對(duì)電力短缺的多事之秋，國(guó)家審計(jì)署披露此事一定程度上影響了國(guó)電公司員工的士氣�！边@位負(fù)責(zé)人甚至含蓄地指責(zé)審計(jì)署不該向媒體透露此事。
與國(guó)家電力公司的態(tài)度如出一轍的，還有長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江重要堤防隱蔽工程建設(shè)管理局。該局一位負(fù)責(zé)人在“未經(jīng)授權(quán)”的情況下，向媒體表示，披露隱蔽工程質(zhì)量問題是審計(jì)部門為了“表功”；另外，中國(guó)工商銀行上海分行等單位也對(duì)國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果表示“質(zhì)疑”。
特派辦這位官員認(rèn)為，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的很大原因是國(guó)家審計(jì)署跟那些被審計(jì)機(jī)構(gòu)同屬國(guó)家行政機(jī)構(gòu)序列且屬于同一級(jí)別。
“雖然叫我們國(guó)家審計(jì)，事實(shí)上卻是一種政府內(nèi)部審計(jì)，審計(jì)監(jiān)督缺乏足夠‘獨(dú)立性’，無法體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的最高監(jiān)督。”他說。
事實(shí)上，不認(rèn)同審計(jì)結(jié)果只是影響?yīng)毩徲?jì)的最直接方式，還有很多單位和部門認(rèn)同結(jié)果，但拒不執(zhí)行。根據(jù)審計(jì)署公布資料顯示：“某年，曾經(jīng)有一審計(jì)決定，要求某銀行賬外經(jīng)營(yíng)的利息收入不得直接沖減歷年形成的待清理負(fù)債，而應(yīng)調(diào)增收入、加大利潤(rùn)，結(jié)果該銀行沒有采納審計(jì)建議。原因是該銀行損益已于上年底全額上劃財(cái)政部，沒有資金來源可以調(diào)增收支�！�
在中國(guó)，獨(dú)立性最薄弱是地方審計(jì)機(jī)構(gòu)，他們的獨(dú)立性受到“雙重領(lǐng)導(dǎo)”嚴(yán)重困擾。根據(jù)《憲法》規(guī)定，中國(guó)地方審計(jì)廳、局是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的中層和基層組織，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，即在本級(jí)行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作，地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)業(yè)務(wù)以上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，其行政管理以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主。
“這往往導(dǎo)致矛盾產(chǎn)生�！鄙轿魇∫粋�(gè)地級(jí)市審計(jì)局的一位負(fù)責(zé)人對(duì)本刊說。“一些問題如果涉及到核心部門或者市長(zhǎng)，往往就難以進(jìn)展下去�！碑吘梗胤綄徲�(jì)機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人的任免獎(jiǎng)罰全維系于本級(jí)政府。
另外，地方審計(jì)署的經(jīng)費(fèi)來源仍受制于地方財(cái)政，這也會(huì)導(dǎo)致對(duì)財(cái)政審計(jì)的力度大打折扣。該地區(qū)審計(jì)局曾審計(jì)出當(dāng)?shù)刎?cái)政局私建小金庫的問題，但最終這個(gè)問題被“擋駕”，并沒有被拿到地方人大去解決。
“地方審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)常容易遇到以‘權(quán)力壓審計(jì)’的現(xiàn)象，審計(jì)結(jié)果常成為地方政府的‘維權(quán)’工具，同時(shí)，由于缺乏必要的審計(jì)干部保護(hù)機(jī)制，對(duì)審計(jì)監(jiān)督力度較大的審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人也時(shí)有被調(diào)離，甚至?xí)l(fā)生被降職、免職的情況。”中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)理事武漢大學(xué)商學(xué)院廖洪教授對(duì)本刊說。
因此，地方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)于審計(jì)獨(dú)立性的要求更為迫切，但是，他們也是聲音最小的審計(jì)機(jī)構(gòu)——近年來，各地方審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)報(bào)告極少公布于社會(huì)。
中央和地方的國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的“不獨(dú)立”困境凸現(xiàn)了審計(jì)體制改革的迫切性。
權(quán)歸人大或政府的兩難
事實(shí)上，重建獨(dú)立性成為目前正在醞釀的審計(jì)體制改革的第一要義。圍繞這一初衷，目前國(guó)內(nèi)審計(jì)理論界被分為“改良派”與“改革派”。
廖洪是“改良派”的代表人物之一，他向本刊介紹的“資源重組改良觀”是，審計(jì)署仍隸屬于國(guó)務(wù)院，但在國(guó)務(wù)院內(nèi)升半格，使審計(jì)長(zhǎng)具有相當(dāng)于國(guó)務(wù)院副總理或國(guó)務(wù)委員的地位。重組當(dāng)前的審計(jì)資源，將中紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部監(jiān)督監(jiān)察局等部門中的執(zhí)行審計(jì)職能的人全部劃歸審計(jì)署，充實(shí)審計(jì)力量，實(shí)行統(tǒng)一管理。
目前的現(xiàn)實(shí)中，上述各部門之間已出現(xiàn)合作與交叉跡象 在十六大中央紀(jì)委的常委班子中就有審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)劉家義。據(jù)悉，7月初，監(jiān)察部也已與國(guó)家審計(jì)署進(jìn)行了一些聯(lián)合調(diào)查。
改良的另一層面是改變地方“雙重管理”為“單極管理”，將省級(jí)審計(jì)廳改為特派辦，由國(guó)家審計(jì)署直接領(lǐng)導(dǎo)，地方審計(jì)局則向省級(jí)特派辦負(fù)責(zé)，全國(guó)審計(jì)工作將由國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)一垂直領(lǐng)導(dǎo)。
然而這樣做的問題在于，“‘行政型’審計(jì)體制的根本弱點(diǎn)就是政府對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的影響。只要審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的組成機(jī)構(gòu)之一，那么在進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)就會(huì)不可避免地受到政府行政行為的影響。”趙寶卿說。
更復(fù)雜的是在改良設(shè)想的執(zhí)行層面還面臨著黨中央序列機(jī)構(gòu)與行政序列機(jī)構(gòu)合并重組的難題。比如，中紀(jì)委為中共中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，屬于黨的序列，而審計(jì)署屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的行政序列，按照“分權(quán)”原則，兩者不可過多的重疊，因此即便合并最終也會(huì)帶來“黨政不分”的局面。
不可否認(rèn)的是，這種方法承認(rèn)了目前中國(guó)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的局限性，體現(xiàn)了在不修憲的前提下改良的努力。
與改良不同，審計(jì)界的“改革派”的呼聲卻越來越高。以國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)項(xiàng)俊波為代表的改革派認(rèn)為，將目前審計(jì)體制由“行政型”改變?yōu)椤傲⒎ㄐ汀�，�?981年提出的第一種模式：審計(jì)署隸屬于立法機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)，徹底從國(guó)家行政職能中脫離出來，成為立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政職能的手段，以真正體現(xiàn)“政府花錢，人民監(jiān)督”的本質(zhì)。
依此思路，改革將最終形成“一府三院”架構(gòu)，成立最高審計(jì)院與國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院平行，向全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。
有利的是，目前中國(guó)國(guó)家各權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)形成科學(xué)的分工機(jī)制。全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)�！皬哪撤N意義上講，這也是我國(guó)現(xiàn)行政治框架對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)‘行政型’模式向‘立法型’模式轉(zhuǎn)變提出的要求，同時(shí)也提供了先決條件�！眹�(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)項(xiàng)俊波對(duì)此撰文說。
今年“兩會(huì)”期間，原全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)副主任張光瑞對(duì)本刊表示，全國(guó)人大的預(yù)算監(jiān)督工作人力嚴(yán)重不足，建議在人大之下設(shè)立審計(jì)院。這也與副審計(jì)長(zhǎng)項(xiàng)俊波的設(shè)想不謀而合。
但這一方案的困境在于，“‘立法型’審計(jì)體制在國(guó)外都依附于一個(gè)強(qiáng)大的立法機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)目前人大的權(quán)力在細(xì)化和強(qiáng)化上還不盡人意�！睆堃詫捳f。同20年前一樣，這個(gè)現(xiàn)實(shí)再次擺在了改革的面前。“我們絕不能等到人大真正強(qiáng)大了才將審計(jì)署移過去，實(shí)際上，將‘審計(jì)機(jī)關(guān)’置于人大之下，本身就將大大加強(qiáng)人大的監(jiān)督權(quán)力。”趙寶卿認(rèn)為。很多“改革派”都表示，這將從組織結(jié)構(gòu)上空前加強(qiáng)人大行使監(jiān)督的權(quán)力，造成“強(qiáng)勢(shì)人大”的局面。
當(dāng)然，這種“乾坤大挪移”還需要修改《憲法》和《審計(jì)法》等多部法律，“審計(jì)體制改革不會(huì)獨(dú)立存在，它既屬于經(jīng)濟(jì)體制改革范疇，也涉及政治體制改革，并最終取決于兩者的進(jìn)程�！睆堃詫捳f。
