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“現(xiàn)在已經到著手改變審計體制的時候了，現(xiàn)行審計體制事實上已經限制了審計功能的發(fā)揮，這是當前審計理論界的一個共識。”7月9日，國家審計署一位特派辦官員對本刊說。
近日，國家審計署副審計長項俊波撰文提出：“改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計體制，設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院(即一府三院制)。審計院直接向全國人民代表大會和全國人大常委會負責并報告工作�！痹趯徲嫿�，項俊波被認為是審計院框架的倡導者。
20年未變的行政審計體制
建立審計院的設想在23年前就存在。
參與當時國家審計機構籌備工作的中國審計學會副會長張以寬對本刊回憶，1981年，根據(jù)黨中央、國務院關于建立審計機構的指示，財政部提出了建立審計機構的三種設想方案：一是在全國人大常委會領導下設立國家審計院或審計委員會；二是在國務院領導下設立國家審計部或審計總局；三是在財政部領導下設立審計總局。
由于新中國建立后沿襲蘇聯(lián)模式，不設審計機構，而只在財政部門下保留了會計稽核機構，所以這三種模式在當時引起巨大爭論。
第一種模式被認為是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它規(guī)定審計機關在立法機構的領導下工作，同審計對象 政府序列各部門劃清界線，因此這一模式被稱為“立法型”審計體制。然而，由于當時作為立法機構的全國人民代表大會及常委會的權力還有待細化和強化，這個方案最終沒能實現(xiàn)。
第三種模式則因帶有強烈的部門管理色彩，嚴重缺乏獨立性和權威性而被否定。
最終，中國選擇了第二種模式，這被稱為“行政型”審計模式。其最大特征是國家審計機關隸屬于政府審計系統(tǒng)，是國家行政機構的組成部分，并對政府及所屬各部門、單位實施審計監(jiān)督，在國際上被稱為半獨立型審計體制。
此后一年“行政型”審計模式被寫入中國《憲法》(1982年)。
其中規(guī)定，中國縣和縣以上人民政府設立審計機關。國家審計機關分為最高(中央或國家級)審計機關和地方審計機關，前者指國家審計署及其地方部門的派出機構，后者指省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治市、自治州、縣、自治縣、不設區(qū)的市、直轄區(qū)人民政府設立的審計機關。
這部轉軌時期的《憲法》首次確立了審計監(jiān)督制度的法律地位，此后1983年9月國家審計署成立，中國的中央和地方兩級審計體系開始逐步建立。
之后，1994年中國頒布的《審計法》對《憲法》中的原則性規(guī)定作了細化，并增加兩項重要內容：一是規(guī)定了“同級審”和“上下審”相結合的審計監(jiān)督制度(審計機關審計同級行政機關以及上級審計機關或其派出機構審計下級行政機構)；二是規(guī)定審計機關的“兩個報告”制度。其中包括，受政府委托向本級人大常委會作預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。這是人大介入審計的緣起。
而經過二十年的求索，中國的審計范圍逐漸由最初監(jiān)督“國有企業(yè)的財務支出”為主，演變?yōu)?998年提出的“財政審計、金融審計和企業(yè)審計的三大審計”概念。
但是，“20年來中國的行政型審計體制基本沒有發(fā)生質的變化�！睆堃詫拰χ袊缎侣勚芸氛f。
這些都是由中國的特殊國情決定的，“在計劃經濟向市場經濟轉軌時期，政府領導更有效和更直接，如果當年直接選擇第一種模式結果會適得其反�！比珖呒墝徲嫀熢u審委員會委員、北京工商大學會計學院副院長趙寶卿對本刊說。
如今，這種基于特殊歷史環(huán)境和條件，選擇審計模式正受到越來越大的沖擊。
國家審計“名不符實”
“最近特派辦組織了一次身體檢查，發(fā)現(xiàn)大部分人都處在體力透支的邊緣�！眹覍徲嬍鹨晃惶嘏赊k的官員對本刊說。這個特派辦的編制為160人，卻負責一個經濟發(fā)達省份全省的特定審計工作。
今年6月，這家特派辦的審計成果出現(xiàn)在國家審計署公布的審計報告中，但不久前，這些內容卻遭到相關被審計單位的“異議”。
“那是我們在忙碌了幾個月后得出的結論，但是他們輕而易舉就否定了�！蹦俏惶嘏赊k官員遺憾地說。
有意味的是，隨著審計范圍的不斷擴大，“異議”部門也越來越多，國家電力公司是此次被暴露出來問題最嚴重的部門，他們的相關負責人回敬審計署：“在全體員工緊張工作應對電力短缺的多事之秋，國家審計署披露此事一定程度上影響了國電公司員工的士氣�！边@位負責人甚至含蓄地指責審計署不該向媒體透露此事。
與國家電力公司的態(tài)度如出一轍的，還有長江水利委員會長江重要堤防隱蔽工程建設管理局。該局一位負責人在“未經授權”的情況下，向媒體表示，披露隱蔽工程質量問題是審計部門為了“表功”；另外，中國工商銀行上海分行等單位也對國家審計署的審計結果表示“質疑”。
特派辦這位官員認為，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的很大原因是國家審計署跟那些被審計機構同屬國家行政機構序列且屬于同一級別。
“雖然叫我們國家審計，事實上卻是一種政府內部審計，審計監(jiān)督缺乏足夠‘獨立性’，無法體現(xiàn)國家審計的最高監(jiān)督�！彼f。
事實上，不認同審計結果只是影響獨立審計的最直接方式，還有很多單位和部門認同結果，但拒不執(zhí)行。根據(jù)審計署公布資料顯示：“某年，曾經有一審計決定，要求某銀行賬外經營的利息收入不得直接沖減歷年形成的待清理負債，而應調增收入、加大利潤，結果該銀行沒有采納審計建議。原因是該銀行損益已于上年底全額上劃財政部，沒有資金來源可以調增收支。”
在中國，獨立性最薄弱是地方審計機構，他們的獨立性受到“雙重領導”嚴重困擾。根據(jù)《憲法》規(guī)定，中國地方審計廳、局是國家審計機關的中層和基層組織，實行雙重領導制，即在本級行政首長和上一級審計機關的領導下，負責本行政區(qū)域內的審計工作，地方審計機關審計業(yè)務以上一級審計機關領導為主，其行政管理以地方政府領導為主。
“這往往導致矛盾產生�！鄙轿魇∫粋�地級市審計局的一位負責人對本刊說�！耙恍﹩栴}如果涉及到核心部門或者市長，往往就難以進展下去。”畢竟，地方審計機關主要領導人的任免獎罰全維系于本級政府。
另外，地方審計署的經費來源仍受制于地方財政，這也會導致對財政審計的力度大打折扣。該地區(qū)審計局曾審計出當?shù)刎斦炙浇ㄐ〗饚斓膯栴}，但最終這個問題被“擋駕”，并沒有被拿到地方人大去解決。
“地方審計機關，特別是基層審計機關經常容易遇到以‘權力壓審計’的現(xiàn)象，審計結果常成為地方政府的‘維權’工具，同時，由于缺乏必要的審計干部保護機制，對審計監(jiān)督力度較大的審計機關負責人也時有被調離，甚至會發(fā)生被降職、免職的情況。”中國審計學會理事武漢大學商學院廖洪教授對本刊說。
因此，地方審計機構對于審計獨立性的要求更為迫切，但是，他們也是聲音最小的審計機構——近年來，各地方審計機構的審計報告極少公布于社會。
中央和地方的國家審計機構的“不獨立”困境凸現(xiàn)了審計體制改革的迫切性。
權歸人大或政府的兩難
事實上，重建獨立性成為目前正在醞釀的審計體制改革的第一要義。圍繞這一初衷，目前國內審計理論界被分為“改良派”與“改革派”。
廖洪是“改良派”的代表人物之一，他向本刊介紹的“資源重組改良觀”是，審計署仍隸屬于國務院，但在國務院內升半格，使審計長具有相當于國務院副總理或國務委員的地位。重組當前的審計資源，將中紀委、監(jiān)察部、財政部監(jiān)督監(jiān)察局等部門中的執(zhí)行審計職能的人全部劃歸審計署，充實審計力量，實行統(tǒng)一管理。
目前的現(xiàn)實中，上述各部門之間已出現(xiàn)合作與交叉跡象 在十六大中央紀委的常委班子中就有審計署副審計長劉家義。據(jù)悉，7月初，監(jiān)察部也已與國家審計署進行了一些聯(lián)合調查。
改良的另一層面是改變地方“雙重管理”為“單極管理”，將省級審計廳改為特派辦，由國家審計署直接領導，地方審計局則向省級特派辦負責，全國審計工作將由國家審計署統(tǒng)一垂直領導。
然而這樣做的問題在于，“‘行政型’審計體制的根本弱點就是政府對審計獨立性的影響。只要審計機關是政府的組成機構之一，那么在進行審計工作時就會不可避免地受到政府行政行為的影響�！壁w寶卿說。
更復雜的是在改良設想的執(zhí)行層面還面臨著黨中央序列機構與行政序列機構合并重組的難題。比如，中紀委為中共中央委員會領導，屬于黨的序列，而審計署屬于國務院領導的行政序列，按照“分權”原則，兩者不可過多的重疊，因此即便合并最終也會帶來“黨政不分”的局面。
不可否認的是，這種方法承認了目前中國政治體制和經濟體制的局限性，體現(xiàn)了在不修憲的前提下改良的努力。
與改良不同，審計界的“改革派”的呼聲卻越來越高。以國家審計署副審計長項俊波為代表的改革派認為，將目前審計體制由“行政型”改變?yōu)椤傲⒎ㄐ汀�，�?981年提出的第一種模式：審計署隸屬于立法機關——人民代表大會，徹底從國家行政職能中脫離出來，成為立法機關監(jiān)督行政職能的手段，以真正體現(xiàn)“政府花錢，人民監(jiān)督”的本質。
依此思路，改革將最終形成“一府三院”架構，成立最高審計院與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院平行，向全國人民代表大會和全國人大常委會負責并報告工作。
有利的是，目前中國國家各權力機關已經形成科學的分工機制。全國人民代表大會是國家最高權力機關，國務院是它的執(zhí)行機關。“從某種意義上講，這也是我國現(xiàn)行政治框架對國家審計機關‘行政型’模式向‘立法型’模式轉變提出的要求，同時也提供了先決條件�！眹覍徲嬍鸶睂徲嬮L項俊波對此撰文說。
今年“兩會”期間，原全國人大預算工作委員會副主任張光瑞對本刊表示，全國人大的預算監(jiān)督工作人力嚴重不足，建議在人大之下設立審計院。這也與副審計長項俊波的設想不謀而合。
但這一方案的困境在于，“‘立法型’審計體制在國外都依附于一個強大的立法機構，國內目前人大的權力在細化和強化上還不盡人意�！睆堃詫捳f。同20年前一樣，這個現(xiàn)實再次擺在了改革的面前�！拔覀兘^不能等到人大真正強大了才將審計署移過去，實際上，將‘審計機關’置于人大之下，本身就將大大加強人大的監(jiān)督權力�！壁w寶卿認為。很多“改革派”都表示，這將從組織結構上空前加強人大行使監(jiān)督的權力，造成“強勢人大”的局面。
當然，這種“乾坤大挪移”還需要修改《憲法》和《審計法》等多部法律，“審計體制改革不會獨立存在，它既屬于經濟體制改革范疇，也涉及政治體制改革，并最終取決于兩者的進程�！睆堃詫捳f。
