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政府每年花了多少錢，怎么花的，這些問題皆屬于“政府機(jī)密”。今年，廣東省的“陽光財(cái)政”邁出了“解密”的第一步，繼而，3月初的兩會(huì)上，來自廣東省的全國人大代表李秉記向全國人大提交了一份題為“推進(jìn)預(yù)算公開，打造陽光財(cái)政”的議案
-文/劉溜
“秘密，會(huì)后回收�！边@樣的字句往往打在政府預(yù)算報(bào)告的封面上。當(dāng)同樣的字句仍然出現(xiàn)在今年廣東省財(cái)政預(yù)算報(bào)告上時(shí)，代表們終于禁不住發(fā)出質(zhì)疑，“都說是陽光財(cái)政了，為什么政府預(yù)算還不能公開？”
作為機(jī)密的政府財(cái)政
“個(gè)人所得稅制度的建立與發(fā)展，必然要求財(cái)政預(yù)算公開化�！必�(cái)政部科研所副所長王朝才表示，“納稅人有權(quán)利知道政府把錢花到了什么地方，錢花得是不是合理。私營企業(yè)主也想證實(shí)，政府有沒有拿他的稅錢去投資跟他競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目�！�
首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)的公共財(cái)政和預(yù)算制度專家焦建國指出，在現(xiàn)代社會(huì)文明制度下，除了一些涉及到國家安全的信息之外，一切財(cái)政信息都不應(yīng)對(duì)公眾保密，“這也是公共財(cái)政的要義。”
所謂“公共財(cái)政”，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。在公共財(cái)政下，政府的所有開支都要由預(yù)算公共資金統(tǒng)一安排，“公開透明，是公共財(cái)政的本質(zhì)性要求�！苯箯�(qiáng)調(diào)說。
然而目前，政府開支，除了預(yù)算內(nèi)支出外，還有預(yù)算外支出和制度外支出，預(yù)算內(nèi)的是看得見的，預(yù)算外支出和制度外支出是指各單位未納入國家預(yù)算的，這部分資金是看不見的。
廣東�。旱谝皇柟�
1999年，九屆人大常委會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查的決定》，廣東省作為試點(diǎn)先行實(shí)踐“部門預(yù)算”，當(dāng)時(shí)，省政府提供給人大代表的預(yù)算報(bào)告，只是薄薄的幾張紙，只見總數(shù)，不見具體明細(xì)。
及至2004年，廣東省政府預(yù)算報(bào)告已厚達(dá)540頁，涉及114個(gè)部門，基本實(shí)現(xiàn)了省級(jí)部門預(yù)算的細(xì)化編制。
所謂“部門預(yù)算”，即一個(gè)部門一本賬，省政府所有100多個(gè)部門全部做出詳細(xì)的年度預(yù)算。同時(shí)，基本建設(shè)以前只編到類級(jí)科目，比如“基本建設(shè)支出”等大類，而今年編到了款級(jí)科目，“基本建設(shè)支出”大類下面還要分冶金工業(yè)基建支出、有色金屬工業(yè)基建支出等等，細(xì)化到了行業(yè)，報(bào)告中第一次出現(xiàn)了小到4.3萬元的項(xiàng)目預(yù)算。
在這份細(xì)化的預(yù)算報(bào)告中，一些以往根本看不到的支出問題，被人大代表們發(fā)現(xiàn)了。
“我們發(fā)現(xiàn)有2000多萬元撥給了四家省直機(jī)關(guān)幼兒園，還給一些事業(yè)單位編外人員每人撥出了3.2萬元的年補(bǔ)(有代表統(tǒng)計(jì)列入項(xiàng)目的編外人員有近3萬之多，總計(jì)9億多元)，而且這些撥款已連續(xù)幾年�！眮碜詮V東的全國人大代表徐生輝對(duì)當(dāng)時(shí)的激烈場(chǎng)面感受頗深，“代表們紛紛質(zhì)疑這些錢用得是否合理，有個(gè)代表措辭相當(dāng)尖銳，說財(cái)政的錢養(yǎng)公務(wù)員是應(yīng)該的，但憑什么拿去養(yǎng)他們的兒子、孫子——如此激烈的爭(zhēng)論是以前不敢想象的�！�
粗細(xì)之爭(zhēng)
預(yù)算做得粗，外行看不懂，內(nèi)行看不清。這是長期以來，政府財(cái)政預(yù)算給人大代表的印象。今年3月初財(cái)政部的《財(cái)政預(yù)算報(bào)告》總共20頁，正文部分15頁，余下5頁是名詞解釋，幫助代表理解正文，這個(gè)創(chuàng)新之舉贏得代表們的一致叫好。
然而仍有一些代表還是反映“看不懂”。
在中國社科院楊之剛教授看來，今年的政府預(yù)算報(bào)告仍然沿襲了往年“太粗，太籠統(tǒng)”的特點(diǎn)，“總共27個(gè)科目。而最能體現(xiàn)政府公共職能的科教文衛(wèi)，仍然擱在一個(gè)科目下，沒有細(xì)分。預(yù)算越粗，漏洞越大，結(jié)果是錢怎么花都合理，監(jiān)督也沒有依據(jù)。”
財(cái)政部預(yù)算司司長張弘力則表示，預(yù)算確實(shí)有必要細(xì)化，但卻未必是越細(xì)越好：“通過細(xì)化預(yù)算，向人大代表公開財(cái)政支出的具體情況，代表們可對(duì)不太合理的地方提出意見。但是不是越細(xì)化越好呢？過于細(xì)化只會(huì)轉(zhuǎn)移代表們的注意力，在一些細(xì)枝末節(jié)的項(xiàng)目上爭(zhēng)論不休，不利于議大政。”
對(duì)此，王朝才解釋說：“當(dāng)然是越細(xì)化越好，但細(xì)化不等于繁瑣、復(fù)雜，細(xì)化的要求是簡明、具體、真實(shí)，一目了然�！�
“以前是看不懂，不想看，現(xiàn)在是想看但看不完�！泵鎸�(duì)厚達(dá)500多頁的廣東省政府預(yù)算報(bào)告，廣東人大代表徐生輝感慨道。幾年來，廣東省預(yù)算報(bào)告厚度從以前的兩三頁迅速增加到500多頁，而審議時(shí)間，從交到人大代表手里到審議通過，前后仍是兩天。
預(yù)算的編制時(shí)間則是老問題了，每年12月開始編制工作，3月份交人大審議，到4月1日開始執(zhí)行。而這時(shí)政府已花了三個(gè)月錢了，也就是說，每年頭三個(gè)月的財(cái)政支出不在預(yù)算控制的范圍內(nèi)。
預(yù)算的約束力有多大？
預(yù)算編制的細(xì)化固然可喜，但它畢竟只是個(gè)技術(shù)活，必需借助制度的保障與有力的監(jiān)督保證其執(zhí)行。
預(yù)算由立法機(jī)構(gòu)通過，實(shí)質(zhì)是年度立法。1994年，我國通過了《預(yù)算法》，1998年全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)成立，并于次年通過《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》�！拔覀儑业念A(yù)算離法制化還有一定距離”，楊之剛說，“目前我國只有一部《預(yù)算法》，毛病也是不夠細(xì)，應(yīng)該有一套體系，從編制法、執(zhí)行法到監(jiān)督法，力求完備細(xì)致�！�
對(duì)預(yù)算的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是指政府的自我監(jiān)督，外部監(jiān)督則來自審計(jì)部門、人大以及作為納稅人的公眾。雖然人大由《憲法》授權(quán)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，但一直以來，其監(jiān)督僅僅停留在法律形式上——人大目前并無實(shí)質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督手段。
因此審計(jì)部門作為唯一一家可查政府賬本的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其作用最為關(guān)鍵。
“在預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即政府與審計(jì)部門之間應(yīng)有一種權(quán)力制衡，在很多國家，審計(jì)署直接對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。而在我國，審計(jì)署不是對(duì)人大負(fù)責(zé)，而是隸屬于國務(wù)院，缺乏獨(dú)立性，使得這項(xiàng)外部監(jiān)督實(shí)際上成了政府的內(nèi)部監(jiān)督，這是預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的先天性不足。”焦建國指出。
作為年度立法，預(yù)算就是“鐵預(yù)算”，具有法律效力，不得隨意超支。據(jù)了解，要做到嚴(yán)格按預(yù)算支出，前提是政府必須規(guī)范行政，不能隨意追加預(yù)算，而在西方國家，政府每支出一支筆都要向?qū)徲?jì)單位上報(bào)，接受跟蹤監(jiān)督。
“在國內(nèi)，追加預(yù)算、擠占挪用預(yù)算的現(xiàn)象比比皆是，卻又沒有相應(yīng)的懲罰措施，”針對(duì)于此，焦建國建議建立預(yù)算責(zé)任制，“預(yù)算通過后，應(yīng)確立由誰來負(fù)責(zé)，多花了，或是亂花了，都要直接追究行政長官的責(zé)任。”
中國現(xiàn)代預(yù)算體制沿革
1980年，改變過去中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財(cái)政管理體制，對(duì)大多數(shù)省份實(shí)行了“劃分收支，分級(jí)包干”的預(yù)算管理體制，建立了財(cái)政包干體制的基礎(chǔ)。1994年分稅制實(shí)行，實(shí)現(xiàn)了中央與地方之間財(cái)政分配的規(guī)范化。
2000年，財(cái)政部首次要求中央政府四個(gè)部編制“部門預(yù)算”，同時(shí)推廣政府采購制度與國庫集中支付。而國庫集中支付也是目前預(yù)算管理體制改革的重要方面。當(dāng)前實(shí)行的國庫分散支付制度存在很多弊病，不利于進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督。如果實(shí)施國庫集中管理，所有的政府資金集中到國庫單一賬戶，所有財(cái)政支出都從國庫賬戶上撥出。目前，預(yù)算科目體系改革正在進(jìn)行中，預(yù)計(jì)2005年預(yù)算就會(huì)實(shí)行新的科目體系。
什么是現(xiàn)代預(yù)算制度？
香港中文大學(xué)學(xué)者王紹光、王有強(qiáng)曾撰文指出，“現(xiàn)代預(yù)算制度”包括如下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
它是關(guān)于未來政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬；是統(tǒng)一的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支；列舉所有項(xiàng)目的開支，并對(duì)它們進(jìn)行分類；對(duì)計(jì)劃中的每項(xiàng)開支都要說明其理由，以便對(duì)開支的輕重緩急加以區(qū)別；必須對(duì)政府的行為有約束力：沒有列支項(xiàng)目不能開銷，列支的錢不得挪作它用；必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)(議會(huì))的批準(zhǔn)，并接受其監(jiān)督；預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。
(來源：中國《新聞周刊》，2004年第12期)
