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近年來(lái)，中國(guó)外交的天平開始向民間事務(wù)傾斜。外交不只是領(lǐng)導(dǎo)人出訪這樣的“高級(jí)事務(wù)”，“國(guó)家利益”應(yīng)當(dāng)具體為每一個(gè)中國(guó)公民、僑民在海外的民間利益
本刊記者/胡奎 吳佩霜
在6月，柏林的一家法庭有一個(gè)令當(dāng)?shù)厝A人格外注目的庭審，出席旁聽的有2名中國(guó)外交官。
一名德國(guó)被告在庭上被指控謀殺了一名叫胡鵬的中國(guó)留學(xué)生。
為什么不請(qǐng)使館幫忙
“以前，不少留學(xué)生都曾抱怨中國(guó)使館人員對(duì)他們的事務(wù)關(guān)心得不夠。但這次，中國(guó)大使館在胡鵬遇害后，向德國(guó)有關(guān)部門提出了嚴(yán)懲兇犯的強(qiáng)烈要求，做了許多工作。這讓我們?cè)诘聡?guó)的留學(xué)生和華人深受鼓舞”。一位剛從柏林回國(guó)的留學(xué)生劉小姐對(duì)中國(guó)《新聞周刊》說。
張林(化名)，一位不久前剛剛“逃”離日本回到北京的中國(guó)青年，在向中國(guó)《新聞周刊》回顧起至今令他心有余悸的日本之行時(shí)，眼里依然充滿惶惑：“當(dāng)時(shí)沒有人告訴過我，中國(guó)駐日使館能為我提供什么幫助�！�
此時(shí)的張林坐在北京一家熱鬧的餐吧里，感受著窗外的燦爛陽(yáng)光。這與一年前他在日本京都的一所國(guó)際語(yǔ)言學(xué)院的生活情景相比，簡(jiǎn)直是天地之別。
“學(xué)校占用大量的上課時(shí)間，讓我替附近的一家飯店義務(wù)勞動(dòng)，甚至工作到深夜�！迸c他同在這所學(xué)校就讀的30多名中國(guó)留學(xué)生，也都被學(xué)校介紹去建筑工地、養(yǎng)老院、飯店等地非法打工，以交納每年高達(dá)80多萬(wàn)日元的學(xué)費(fèi)。張林在半年多的留學(xué)生活里，獲得的正式上課時(shí)間未超過1個(gè)月。
但，面對(duì)如此不公平的待遇，他們沒有人想過去尋求中國(guó)駐日使館的幫助，“外交是國(guó)家大事，怎么會(huì)管這些雞毛蒜皮的‘小事’呢？”張林說。
在當(dāng)?shù)刂袊?guó)留學(xué)生中，口耳相傳著使領(lǐng)館官員對(duì)中國(guó)公民態(tài)度冷漠的說法。張林最后通過與國(guó)內(nèi)中介公司的交涉并幾經(jīng)周折，才拿到學(xué)校退回的不足1/3的學(xué)費(fèi)，黯然回國(guó)。
在剛剛從英國(guó)訪問歸來(lái)的清華大學(xué)國(guó)際問題學(xué)者龐中英看來(lái)，中國(guó)外交人員以往眼里過多地看重領(lǐng)導(dǎo)人出訪和事關(guān)“國(guó)家利益”這樣的“高級(jí)事務(wù)”，而對(duì)于涉及中國(guó)公民、僑民等民間利益的“低級(jí)事務(wù)”關(guān)心不夠。
不過，這種狀況似乎在悄悄地改變。尤其是近年來(lái)，中國(guó)外交的天平開始向民間事務(wù)傾斜。
帕勞風(fēng)波的典型意義
張林并不知道，中國(guó)外交部在2000年曾首次出臺(tái)了《中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》，其目的是“為了方便中國(guó)公民在國(guó)外旅行、工作、學(xué)習(xí)或居留期間，通過中國(guó)駐外使領(lǐng)館維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益�！�
今年5月中旬，這份《指南》有了新版本，比原版的實(shí)用性和可操作性更強(qiáng)。
“目前，多數(shù)國(guó)內(nèi)公民對(duì)領(lǐng)事及領(lǐng)事保護(hù)還不甚了解，在認(rèn)識(shí)上還存在各種誤區(qū)，在受到侵害時(shí)不懂得利用領(lǐng)事保護(hù)來(lái)維護(hù)自己在國(guó)外的合法權(quán)益�！敝袊�(guó)外交部領(lǐng)事司司長(zhǎng)羅田廣近日在接受中國(guó)《新聞周刊》專訪時(shí)說。
這位官員坦承：“我們?cè)陬I(lǐng)事工作中遇到許多新問題，尤以境外勞務(wù)糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛以及一些危及中國(guó)公民生命財(cái)產(chǎn)安全的突發(fā)案件最為突出�！�
發(fā)生在西太平洋島國(guó)帕勞的勞務(wù)糾紛事件，也許是中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作新面貌的典型。
2003年3月，帕勞ORIENTEX制衣廠出現(xiàn)了債務(wù)糾紛，經(jīng)營(yíng)方(臺(tái)商)撤走了設(shè)備及管理人員，200多名中國(guó)女工無(wú)法領(lǐng)取工資、押金和回國(guó)機(jī)票費(fèi)用，生活無(wú)著，并不時(shí)受到黑社會(huì)的騷擾。4月11日，工人在舉行針對(duì)雇主的抗議活動(dòng)時(shí)與警方發(fā)生沖突，6名工人被捕，其余在原廠內(nèi)被集體監(jiān)管。
中國(guó)與加羅林群島的這個(gè)袖珍島國(guó)尚未建交，在該國(guó)的領(lǐng)事事務(wù)由駐密克羅尼西使館代管。3月底，帕勞方面照會(huì)中國(guó)駐密克羅尼西亞聯(lián)邦使館稱，這些勞務(wù)人員持當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)的邀請(qǐng)函來(lái)帕勞為這家企業(yè)工作，這種邀請(qǐng)函在帕勞共和國(guó)不具有法律效應(yīng)。帕勞在遣返上述人員方面存在嚴(yán)重困難，希望中國(guó)政府提供協(xié)助。
這批勞務(wù)人員涉及到國(guó)內(nèi)不同主管部門，又分別來(lái)自6個(gè)省市，跨部門、跨地區(qū)協(xié)調(diào)處理的難度很大。中國(guó)外交部為此召集了緊急協(xié)調(diào)會(huì)。4月14日，駐密克羅尼西亞使館工作人員先期抵帕，先后約見帕政府要員并探望了勞務(wù)人員。經(jīng)過交涉，帕方很快釋放了被拘工人，并同意不予起訴。
國(guó)內(nèi)工作組于16日抵帕，探望了勞務(wù)人員，并建議請(qǐng)國(guó)內(nèi)派包機(jī)接回勞務(wù)人員。鑒于包機(jī)飛行涉及的一系列技術(shù)問題，外交部立即投入了準(zhǔn)備工作，如：了解帕機(jī)場(chǎng)可降機(jī)型、聯(lián)系航空公司等。17日，根據(jù)工作組建議，領(lǐng)事司即著手落實(shí)包機(jī)方案，包括與航空公司商定包機(jī)費(fèi)用、架次；請(qǐng)使館人員辦理包機(jī)降落許可、勞務(wù)人員離境手續(xù)等。4月21日，216名滯留帕勞的勞務(wù)人員乘坐兩架廈門航空公司包機(jī)安全抵達(dá)上海浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)。
帕勞事件只是諸多事件中醒目的一件。2000年6月，未建交國(guó)所羅門群島發(fā)生政變，對(duì)中國(guó)僑民的生命安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅；同年6月，英國(guó)多佛爾發(fā)生貨柜卡車悶死58名中國(guó)非法移民事件；2001年10月，韓國(guó)漁船泰倉(cāng)號(hào)悶死25名中國(guó)非法移民并拋尸入海案；同年6月、9月，中國(guó)在菲律賓、也門工程人員遭綁架案；2002年初，中國(guó)在新加坡1138名勞務(wù)人員匯款被騙案；2003年1月，中國(guó)漁民在斯里蘭卡水域作業(yè)時(shí)被斯一武裝組織炮艇擊沉案等等重大案件，中國(guó)政府均主動(dòng)對(duì)中國(guó)公民實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)，通過外交途徑進(jìn)行多次交涉，大部分獲得解決。
北京的外交學(xué)院教授周尊南認(rèn)為，中國(guó)外交部在這些涉及中國(guó)公民的國(guó)際糾紛上，反應(yīng)越來(lái)越迅速，處理力度也在加大，顯示中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作在走向成熟。
外交官出身的周尊南指出：“新《指南》的出臺(tái)對(duì)駐外領(lǐng)事官員的行為是一種更高的規(guī)范，如果他們沒有盡到職責(zé)，公民就可以向外交部領(lǐng)事職能部門、紀(jì)檢委和監(jiān)察局投訴。”
“3000萬(wàn)+1600萬(wàn)中國(guó)人”的利益
根據(jù)領(lǐng)事司提供的數(shù)據(jù)：中國(guó)在外的華僑、華人約有3000多萬(wàn)人。2002年因公因私出境中國(guó)公民約有1600萬(wàn)人。隨著中國(guó)國(guó)際化程度的日益加深，這兩個(gè)數(shù)字在與日俱增。
2000多年的海外移民歷史，使今天中國(guó)人的足跡遍布世界120多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。
1740年，荷蘭殖民者在爪哇、巴達(dá)維亞(今雅加達(dá))制造了“紅溪慘案”，屠殺華僑近萬(wàn)人。第二年荷蘭派使者來(lái)華謝罪時(shí)，乾隆大帝卻回答說：“天朝棄民，不惜背祖宗廬墓，出洋謀利，朝廷概不聞問。”
歷史的事實(shí)是：在19世紀(jì)70年代以前，中國(guó)在外國(guó)從未設(shè)過領(lǐng)事館。1870年以后，由于大批契約勞工出國(guó)，清政府才開始在外國(guó)設(shè)立領(lǐng)事館。但當(dāng)時(shí)中國(guó)已淪為半殖民地社會(huì)，在與外國(guó)的領(lǐng)事關(guān)系中根本得不到平等待遇，更談不上保護(hù)海外華僑權(quán)益。
中國(guó)的近代史也是一部華工血淚史。1851年后中國(guó)大批勞工前往澳洲淘金，1859年達(dá)到42000人。淘金熱興起后，在澳的歐洲白人掀起一股排華惡浪，實(shí)施“白澳政策”，華工遭到任意毆打、槍殺、集體驅(qū)逐，大批華工死亡，華工人數(shù)由1888年的50000人銳減到1901年的32000人。
1949年國(guó)民黨政府崩潰前，中國(guó)在外國(guó)設(shè)立了85個(gè)領(lǐng)館，但是國(guó)民黨政府根本無(wú)心顧及國(guó)外僑民的合法權(quán)益，廣大僑胞深感自己是“海外孤兒”。1954年的《中華人民共和國(guó)憲法》中明文規(guī)定：“中華人民共和國(guó)保護(hù)國(guó)外華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益�！钡捎谖鞣绞澜缁旧喜怀姓J(rèn)中華人民共和國(guó)，而當(dāng)時(shí)的老華僑拿的仍是“中華民國(guó)”的護(hù)照，不能換取“中國(guó)人民共和國(guó)”的護(hù)照，新中國(guó)對(duì)他們的保護(hù)有一定的障礙。
隨著其后兩次建交高潮的到來(lái)和中國(guó)國(guó)力的增強(qiáng)，中國(guó)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)事保護(hù)的條件越來(lái)越成熟和完善。護(hù)僑意識(shí)在《國(guó)籍法》、《繼承法》、《中國(guó)公民出入境管理法》、《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》和《海商法》中都得到體現(xiàn)。1979年7月，中國(guó)加入了《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，標(biāo)志著中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作走進(jìn)了新的發(fā)展階段。
根據(jù)外交部領(lǐng)事司提供的數(shù)據(jù)顯示：改革開放前，中國(guó)在外國(guó)僅設(shè)了7個(gè)領(lǐng)館，同外國(guó)簽訂的領(lǐng)事條約僅有3個(gè)�，F(xiàn)在，中國(guó)在外國(guó)設(shè)立的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)共有65個(gè)，外國(guó)在國(guó)內(nèi)設(shè)立的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)有79個(gè)，在港、澳地區(qū)設(shè)立的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)有118個(gè)，中國(guó)同外國(guó)簽訂的領(lǐng)事條約、互免簽證協(xié)定共約有140多個(gè)。
但這些顯然還不夠。重要的是，中國(guó)外交部門和官員在領(lǐng)事保護(hù)方面的意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)都有普遍有待提升。在近來(lái)中國(guó)外交部官員與網(wǎng)友們的多次對(duì)話中，話題集中在“外交部如何改進(jìn)駐外領(lǐng)事的素質(zhì)”，網(wǎng)友們表達(dá)的一個(gè)不滿是，中國(guó)駐外使領(lǐng)館官員素質(zhì)和態(tài)度欠佳。
怎樣的“負(fù)責(zé)任大國(guó)”？
在龐中英看來(lái)，以帕勞糾紛、烏克蘭學(xué)生沖突等事件為代表，是中國(guó)外交天平開始重新定位的重要契機(jī)。
5月底到6月初，中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤的首次出國(guó)訪問大獲成功。此前的4月下旬，中國(guó)新總理溫家寶應(yīng)邀出席東盟的一個(gè)防治SARS峰會(huì)，其坦誠(chéng)合作的態(tài)度贏得了東盟領(lǐng)導(dǎo)人的肯定。這些都被視為中國(guó)新領(lǐng)導(dǎo)人塑造負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的一個(gè)重要舉措。
作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，中國(guó)在遵守國(guó)際慣例和履行國(guó)際義務(wù)上作出努力的同時(shí)，更需要以切實(shí)行動(dòng)做到對(duì)本國(guó)公民乃至本民族僑民負(fù)責(zé)。龐中英認(rèn)為，這需要中國(guó)外交從思維到體制的改革。
他指出，外交與內(nèi)政相分離，曾是各國(guó)外交的普遍特點(diǎn)。但現(xiàn)在，國(guó)際外交領(lǐng)域流行的趨勢(shì)是，外交與內(nèi)政內(nèi)在聯(lián)系不斷加強(qiáng)，日益走向融合。中國(guó)也不例外，甚至更為迫切。
現(xiàn)實(shí)的情況是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的日益國(guó)際化，中國(guó)公民和企業(yè)的涉外糾紛越來(lái)越多，這要求中國(guó)的外交官員們投放越來(lái)越多的精力，外交官們口頭抽象的“國(guó)家利益”將因此具體化為一個(gè)個(gè)公民與企業(yè)利益。
令人高興的是，有關(guān)護(hù)僑和海外領(lǐng)事保護(hù)問題的討論，已是“中國(guó)外交論壇”上網(wǎng)友們與外交官員們之間互相交流的一大熱點(diǎn)。第四媒體正成為中國(guó)外交官員與公眾交流的重要通道。外交部新聞司網(wǎng)絡(luò)處李姓官員透露，外交部網(wǎng)站從2001年11月開通以來(lái)，點(diǎn)擊率已達(dá)44萬(wàn)次。
專家認(rèn)為，這也是中國(guó)外交工作由封閉的政府單一行為，轉(zhuǎn)向聽取并凝聚公眾意志的開放行為的重要表現(xiàn)。
曾經(jīng)在外交部工作過的龐中英認(rèn)為，中國(guó)外交目前在對(duì)于許多民間事務(wù)的處理上，仍較多地倚重于領(lǐng)導(dǎo)人的批示與重視程度。今后改革的方向應(yīng)當(dāng)是，通過體制的改革，使外交人員在遇到涉外民間事務(wù)時(shí)能夠自動(dòng)靈活地作出反應(yīng)。
