中新網(wǎng)6月4日電 最新一期《瞭望》新聞周刊刊載國資委研究中心副主任白津夫教授的文章指出，改革國有資產(chǎn)管理體制是經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)，是國有經(jīng)濟(jì)關(guān)系的根本性調(diào)整，必將在更深層次上觸動原有的行政格局和利益格局。
文章稱，從這個意義上說，國有資產(chǎn)管理體制改革無異于一次體制革命。改革具有深刻性的同時，也具有更大的風(fēng)險性，正確認(rèn)識并有效防范風(fēng)險，有利于推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革的進(jìn)程。
文章并列舉出國有資產(chǎn)管理體制改革的十大風(fēng)險如下：
風(fēng)險一：“過渡性設(shè)計”增加許多不確定性
文章說，這次國有資產(chǎn)管理體制改革的整體設(shè)計，具有比以往更現(xiàn)實、更全面的特點。但總體來看，設(shè)計具有明顯的過渡性特點，存在一定的不確定空間。
一是設(shè)計的基點是“改”，著眼于改革原有的國有資產(chǎn)管理體制，從而建立新的更具活力的體制，而對于這一體制如何有效運(yùn)作，還缺少一些操作層面的考慮。二是改革的重點是立足于解決國有資產(chǎn)的有效經(jīng)營，雖然也會涉及到國有產(chǎn)權(quán)問題，但由于出發(fā)點主要不是產(chǎn)權(quán)，因此國有產(chǎn)權(quán)改革表現(xiàn)出一定的有限性。三是總體設(shè)計存在一些假設(shè)前提。如假設(shè)主體是完全的(或者完全可以尋找到理想的主體)，只要通過改革就可以完整到位；假設(shè)國有資產(chǎn)的權(quán)利邊界是清楚的，只要明確權(quán)限就可以清晰劃分；假設(shè)市場是健全的，只要經(jīng)過改革，國有資產(chǎn)就可以有效經(jīng)營；假設(shè)代理者是忠誠的，只要通過授權(quán)，代理者就會盡職盡責(zé)。這些假設(shè)是“制度設(shè)計的前在預(yù)設(shè)”，能否成為事實，還存在許多不確定性。
風(fēng)險二：在落實責(zé)任主體的同時也存在“老板加婆婆”的條件
文章指出，按國有資產(chǎn)管理體制改革的新體制架構(gòu)，國有資產(chǎn)管理由過去的“分而治之”，轉(zhuǎn)為“統(tǒng)而治之”，形成從管理機(jī)構(gòu)到管理內(nèi)容的“集中”與“集權(quán)”。
一是國有資產(chǎn)管理部門的相對集中。成立國資委，最為重要的是解決多頭管理，無人負(fù)責(zé)的問題，落實國有資產(chǎn)的責(zé)任主體。但是，管理的集中也創(chuàng)造了部門“專權(quán)”的條件，權(quán)力“壟斷”如果不加以有效控制，極易產(chǎn)生新的“干預(yù)行為”。雖然對國資委的職能已經(jīng)明確界定，但如果沒有一整套制度保障，就難免會偏向另一極端。因為國資管理機(jī)構(gòu)是在過去職能部門基礎(chǔ)上合并而成，長期形成的思維定勢和體制慣性，會以各種形式表現(xiàn)出來，這將成為“干預(yù)行為”新的變種。如果說過去是“典型干預(yù)”的話，那么現(xiàn)在則是“非典型干預(yù)”。
二是管理權(quán)限的相對集權(quán)。新一輪的國有資產(chǎn)管理體制改革第一次把“管資產(chǎn)和管人、管事”集于一體，具有明顯的“集權(quán)化”的特點。因為新的集權(quán)使管理機(jī)構(gòu)更具有“老板加婆婆”的條件，如果不嚴(yán)加規(guī)范，就可能導(dǎo)致更深程度的政企不分，極易把企業(yè)管死。
三是管理的分層級授權(quán)，強(qiáng)化了不同層級的相對獨立性。在新的國有資產(chǎn)管理體制條件下，事實上存在雙重授權(quán)，即國務(wù)院授權(quán)國資委代表國家行使出資人職責(zé)；國資委對授權(quán)代理的資產(chǎn)也可采取授權(quán)方式，選擇有條件的資產(chǎn)經(jīng)營公司代理經(jīng)營。在授權(quán)的范圍內(nèi)，每一個層級可以獨立運(yùn)作，并擁有不受干預(yù)的權(quán)力�，F(xiàn)在人們比較多地?fù)?dān)心中間層次，由于中間層功能的特殊性，既不同于一般企業(yè)，也不同于政府機(jī)構(gòu)，而是代表政府對企業(yè)行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)，以股東身份對企業(yè)進(jìn)行控制并對控股企業(yè)行使股東權(quán)利。因此，中間層離企業(yè)距離更近，控制更直接，利益關(guān)系更明顯，如果沒有相應(yīng)的規(guī)范，其對企業(yè)的管理控制往往會與公司治理規(guī)則發(fā)生沖突，甚至演化為“準(zhǔn)政府”。
風(fēng)險三：主體的多元化將導(dǎo)致管理的多樣化，存在管理失序的可能
在如何管理國有資產(chǎn)上，存在三種不同模式：一是“統(tǒng)一所有，分級管理”，這是國有資產(chǎn)管理長期實行的基本形式，其實質(zhì)是強(qiáng)調(diào)國家所有的唯一性。二是“分級所有”，這是一些學(xué)者的主張，強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)分別由中央和地方所有，以此來解決出資人到位問題。三是“統(tǒng)一所有，分級代表”，也就是十六大提出的，國家統(tǒng)一所有，中央和地方分別代表國家履行出資人職責(zé)。比較而言，“統(tǒng)一所有，分級代表”更符合中國的國情和中國特色社會主義的需要。
但是，隨著“分級代表”的確立，首先面臨一個國有資產(chǎn)大規(guī)模重組的問題，也就是國有資產(chǎn)在中央和地方之間的產(chǎn)權(quán)界定和管理權(quán)限的劃分，主要體現(xiàn)為作為國有資產(chǎn)載體的國有企業(yè)的歸屬。這一重組過程本身存在一定的風(fēng)險。其一是由于地方發(fā)展水平差異很大，改革進(jìn)程不盡一致，這對有些放下去的企業(yè)來說，可能會遇到“水土不服”的問題�；蛘呤怯捎诟母锏南鄬�，從而限制企業(yè)的改革與發(fā)展；或者是由于改革的過激，資產(chǎn)處置的任意性增強(qiáng)，無序化交易問題突出，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)進(jìn)一步流失。其二是由于地方經(jīng)濟(jì)實力的限制，個別經(jīng)營不好的大型國有企業(yè)放到地方，將會給地方經(jīng)濟(jì)帶來新的拖累。其三是由于現(xiàn)在地方政府在很大程度上，既是公共政策的主體，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，在雙重職能重合的情況下，有可能出現(xiàn)地方把一些好的國有企業(yè)作為政府的“搖錢樹”，或把國有企業(yè)作為解決政府目標(biāo)的工具。其四是如果片面理解國有資產(chǎn)管理體制改革，在具體操作上，對國有資產(chǎn)采取“一退了之”或“一賣了之”，將會引發(fā)新的社會問題。
風(fēng)險四：落實出資人制度的條件限制將加大改革難度
國有資產(chǎn)管理體制改革的核心是建立出資人制度，出資人是否到位、如何到位，這對于國有資產(chǎn)管理體制的有效運(yùn)行至關(guān)重要。國有資產(chǎn)出資人制度是以國有資產(chǎn)的有效經(jīng)營為中心構(gòu)造的，是一組制度安排的集合，包括出資人代表制度、治理制度、經(jīng)營管理制度、激勵與約束制度、監(jiān)管制度、收益分配和投資制度等。其目的就是要使企業(yè)與政府在財產(chǎn)關(guān)系上真正脫鉤，明確出資人的有限責(zé)任，明晰企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)，規(guī)范國有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營。
國有資產(chǎn)出資人到位是有條件的。首先，政企必須真正分開。這是前提條件。雖然政企分開是國有企業(yè)改革的重點，但改革的結(jié)果并未真正解決這一問題。一些企業(yè)往往形式上分開實際上并未分開，部分改制企業(yè)也存在國有股“一股獨大”的問題。截至2002年底，中國上市公司股本結(jié)構(gòu)中，國家股仍占總股本的47%。其次，實行產(chǎn)權(quán)多元化。目前，國有企業(yè)特別是特殊壟斷行業(yè)的大型國有企業(yè)，產(chǎn)權(quán)多元化仍處在“凍土地帶”，改革仍需付出艱苦努力。第三，法人治理結(jié)構(gòu)是完整有效的。國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)不是法人的，因為政企沒有真正分開，企業(yè)就不可能真正擁有法人所有權(quán)。而且也不科學(xué)，相當(dāng)一部分改制企業(yè)，治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，不能正常發(fā)揮作用。第四，有效的監(jiān)督與激勵機(jī)制。國有企業(yè)的監(jiān)督與激勵機(jī)制不健全乃是體制通病，這個問題不有效解決，其代理行為就不可能是“全心全意”、盡職盡責(zé)的。
風(fēng)險五：管資產(chǎn)和管人管事相結(jié)合如何定位，將直接影響到國有資產(chǎn)管理體制的建立和完善
一是管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”(以下稱“三結(jié)合”)定位在哪一層次？按目前國有資產(chǎn)管理體制改革的設(shè)計，國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營分為三個層次，即管理層、經(jīng)營層和企業(yè)層。那么，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合定位在哪一層次？如果定位在管理層，那么管事將如何體現(xiàn)？從管理的意義上講，這三個方面的關(guān)系是怎樣的？是等量齊觀，還是有所差異？它們?nèi)绾闻c管理相融合？如果定位在中間層，那么“管”的內(nèi)涵如何界定？經(jīng)營國有資產(chǎn)與管資產(chǎn)能否在一個意義上去理解？管人將如何體現(xiàn)？管事又將如何落實？如果分層定位，即管理層重在管資產(chǎn)，經(jīng)營層重在管人，企業(yè)層重在管事，那么集中有效管理又如何體現(xiàn)？
二是“三結(jié)合”如何定位？其中管資產(chǎn)管什么、怎么管？管人管什么、怎么管？管事管什么、怎么管？現(xiàn)在，對管資產(chǎn)相對清楚一些；至于管人，目標(biāo)也比較清楚，就是管好經(jīng)營者，但如何管理也有一些實際問題，比如對經(jīng)營者的“交叉”管理就是一個十分現(xiàn)實的問題。
最難界定的是管事，在新的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)中，要管的“事”應(yīng)當(dāng)包括什么？職能如何確定？這里的“管事”與過去管企業(yè)運(yùn)行有什么區(qū)別？這些問題到現(xiàn)在并不明晰。實際上，對于“事”的理解有寬窄之分，寬的理解應(yīng)當(dāng)包括對資產(chǎn)運(yùn)行全過程的監(jiān)管；而窄的理解更多是局限在財務(wù)指標(biāo)的考核上�，F(xiàn)在，確實存在一個兩難選擇，如果按“寬”的理解去操作，可能又超出了國資委的職能界定；如果按“窄”的理解去操作，有些監(jiān)管職能又難以真正到位。
三是如何結(jié)合？這是國有資產(chǎn)管理體制改革在實踐層面迫切需要解決的問題。應(yīng)當(dāng)說，十六大從原則上規(guī)定了“管資產(chǎn)和管人、管事”必須與“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任”相一致。在這里，“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一”體現(xiàn)的是權(quán)責(zé)利的一致性，這是“管資產(chǎn)、管人和管事”的根本前提，也是它們之間的結(jié)合點。在此基礎(chǔ)上，探討“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”，重要的是要進(jìn)一步明確在這一結(jié)合中起關(guān)鍵作用、能夠把權(quán)責(zé)利統(tǒng)一起來的因素。在管資產(chǎn)、管人和管事三項職能中，核心是管人，通過管人才能實現(xiàn)管資產(chǎn)和管事的目的。同樣，管人能夠把權(quán)責(zé)利人格化地體現(xiàn)。因此，傾向性觀點是突出以管人為核心實現(xiàn)“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。這一思路有其合理性，但突出管人，既強(qiáng)化了人治特點，又有可能淡化制度和機(jī)制的作用。
風(fēng)險六：國有資產(chǎn)“分別代理”將導(dǎo)致交易成本擴(kuò)大化
在目前的體制設(shè)計下，中央政府和地方政府是作為不同的代理主體而存在的，盡管其代理的對象不同，但其主體地位是一樣的，即在被授權(quán)的范圍內(nèi)分別“代表國家”履行出資人職責(zé)，并且“享有所有者權(quán)益”。不僅所履行的職責(zé)相對獨立，成為權(quán)利主體；而且利益也相對獨立，成為利益主體。如果說，在以往條件下，地方保護(hù)主義僅僅是一種利益上的維護(hù)的話，那么，現(xiàn)在則體現(xiàn)為權(quán)責(zé)利的要求。對此，有人曾形象地說，目前具備了“諸侯經(jīng)濟(jì)”的充分條件。觀點不一定正確，但卻概括了一種現(xiàn)實。
在肯定分別代理積極意義的同時，也應(yīng)當(dāng)看到可能的負(fù)面影響，其中突出的是將會增加交易成本。表現(xiàn)在幾個方面：一是不同代理主體間的交易成本。由于中央政府和地方政府都是國有資產(chǎn)出資人的代表，其所授權(quán)經(jīng)營的范圍又有所不同，那么在國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)邊界存在較大模糊區(qū)域的情況下，其交易區(qū)間和談判空間自然會很大，由此產(chǎn)生的交易成本只會增加而不會減少。同時，又由于中央與地方行政上的隸屬關(guān)系與代理主體間的平等關(guān)系交錯在一起，既相互作用，又相互影響。二是代理主體與外界的交易成本。國有資產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)的組成部分，國有資產(chǎn)管理與整個國民經(jīng)濟(jì)的管理緊密聯(lián)系在一起。由于代理主體的落實并使之部門化，各級國資管理部門成為具體的載體，又由于國資管理的相對集中，這就使得國資管理部門與外界的橫向聯(lián)系增加，相應(yīng)的交易成本或摩擦成本也在增加。三是傳導(dǎo)于企業(yè)的交易成本。分別代理行為形成的交易成本，最終都會傳導(dǎo)到企業(yè)，成為企業(yè)不可逆的交易成本。
風(fēng)險七：國有資產(chǎn)的安全性問題更加突出
在中央和地方作為不同利益主體的前提下，各自存在著不同的利益取向，其對企業(yè)的關(guān)切程度也就不同。對于中央政府而言，追求的是企業(yè)的利潤目標(biāo)，以實現(xiàn)所有者權(quán)益的最大化；而對于地方政府而言，則更多考慮的是企業(yè)所承擔(dān)的社會目標(biāo)，如就業(yè)、城市建設(shè)、公共安全等。這種不同取向?qū)ζ髽I(yè)的索取，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，損害企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，但還不至于影響到資產(chǎn)的安全。
真正影響國有資產(chǎn)安全的是一些地方政府對地方企業(yè)和中央企業(yè)采取不同的保護(hù)態(tài)度，如盜搶地方企業(yè)資產(chǎn)的從重打擊，盜搶中央企業(yè)資產(chǎn)的從輕發(fā)落。這在客觀上形成一種可以“犯上”，而不能“犯下”錯誤導(dǎo)向，事實上慫恿和包庇了破壞企業(yè)的行為，致使中央企業(yè)資產(chǎn)面臨嚴(yán)重的安全性問題。最突出的就是石油企業(yè)，由于石油企業(yè)的特殊性(點多、面廣、線長)，橫跨不同行政區(qū)域，是一個“沒有圍墻”的工廠。幾乎所有的油田都曾發(fā)生過原油和資產(chǎn)被盜搶的問題，直到現(xiàn)在也還屢禁不絕。
那么，原來地方政府僅僅是利益的主體，而現(xiàn)在隨著國有資產(chǎn)出資人地位的確立，成為真實意義的產(chǎn)權(quán)主體(或準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)主體)，如果沒有相應(yīng)的跟進(jìn)措施，國有資產(chǎn)尤其是中央企業(yè)在地方的安全性問題將更加突出，搞不好會造成新的更大范圍的資產(chǎn)流失。同時，保護(hù)成本也會加大。
風(fēng)險八：立法滯后將會導(dǎo)致監(jiān)管上的“真空”
國有資產(chǎn)管理體制改革面臨的一個突出問題是立法滯后，適應(yīng)新體制要求的法律法規(guī)短缺，使國有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營缺少必要的依據(jù)。有人曾戲稱這類似于一種無規(guī)則的“游戲”。實行“統(tǒng)一所有，分級代表”以后，對法律法規(guī)的需求更加突出。
風(fēng)險九：管理體系不健全將影響監(jiān)管職能到位
國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，不同于行業(yè)性的、專業(yè)性的監(jiān)管，既要關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要跟蹤微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；既要對經(jīng)營者考核獎懲，又要對所監(jiān)管的國有資產(chǎn)負(fù)責(zé)。為此，必須建立和完善一整套監(jiān)管體系，包括國有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系、考核辦法、考核標(biāo)準(zhǔn)，以及企業(yè)績效評價體系。但目前有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管體系還不健全。
現(xiàn)在，體系短缺集中表現(xiàn)在指標(biāo)體系、考核評價體系和監(jiān)督激勵體系的不完整。這將影響管理機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮和有效運(yùn)作。國有資產(chǎn)管理體制改革的核心是建立出資人制度，也就是要實施國有資產(chǎn)的委托代理。在委托代理關(guān)系中，委托人與代理人之間的關(guān)系是一種不完備的契約關(guān)系，為避免這種不完備造成的缺失，就需要建立一整套科學(xué)的、便于操作的指標(biāo)體系、評價體系和監(jiān)督激勵體系，以盡可能地減少代理者的“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”。指標(biāo)體系的確定依據(jù)國有資產(chǎn)的性質(zhì)和經(jīng)營特點而有所區(qū)別，既包括現(xiàn)實增值能力、市場競爭能力、創(chuàng)新能力，也包括長期發(fā)展能力等。建立對代理者的考核評價體系，更是一個全新工作，既不能再延用考核黨的干部和行政干部的標(biāo)準(zhǔn)，也不能再搞群眾運(yùn)動式的評價過程。要按出資人制度要求，確立對國有資產(chǎn)經(jīng)營者的考核評價體系。同時，要建立內(nèi)外部監(jiān)督體系、建立激勵和約束體系。顯然，這些對新的國資管理機(jī)構(gòu)而言，還來不及顧及。
風(fēng)險十：能力短缺將影響國有資產(chǎn)監(jiān)管與經(jīng)營的有效性
國有資產(chǎn)的監(jiān)管與經(jīng)營具有很強(qiáng)的職業(yè)性和技術(shù)性，為此要建立職業(yè)化監(jiān)管隊伍和職業(yè)經(jīng)理人隊伍。所謂職業(yè)化就在于：一是職業(yè)化的人才來源于市場，并通過市場競爭來選擇；二是這一群體的利益應(yīng)當(dāng)與其所監(jiān)管和經(jīng)營的業(yè)績聯(lián)系起來；三是要建立可流動的機(jī)制，人員的進(jìn)出完全取決于需求和個人意愿。
當(dāng)然，現(xiàn)在就要求國資管理機(jī)構(gòu)一下子做成這樣是不現(xiàn)實的，因為畢竟要有一個過程。那么，在過渡期內(nèi)，職業(yè)化監(jiān)督隊伍的形成，只能從現(xiàn)任相當(dāng)級別的領(lǐng)導(dǎo)干部、國有大型企業(yè)集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)者、具有一定影響的專家中產(chǎn)生；職業(yè)經(jīng)理人隊伍的形成，也只能從具有一定級別且有一定專業(yè)能力的政府干部、國有企業(yè)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人、擁有相當(dāng)資產(chǎn)規(guī)模的民營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人中產(chǎn)生。在這一可行的事實面前，不得不承認(rèn)，這與改革所要求的職業(yè)化隊伍還有一定的距離，其能力短缺應(yīng)是情理之中，而源于能力短缺所帶來的風(fēng)險也就在所難免。(作者為國資委研究中心副主任、教授白津夫)
