一條河流的污染，一個藥品的濫批，往往導(dǎo)致大批群眾健康、生活甚至生命遭殃。檢察機(jī)關(guān)查辦案件的實踐表明,這背后與國家機(jī)關(guān)相關(guān)工作人員的決策失誤，監(jiān)管不力，不作為或者亂作為有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。

　　2009年，全國檢察機(jī)關(guān)立案偵查瀆職侵權(quán)犯罪案件6811件、9053人。

　　與人人痛恨的“貪官”相比，破壞力巨大的“枉法庸官”該如何懲處？

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　　瀆職侵權(quán)之害

　　“破壞力巨大，往往使國家和群眾蒙受巨大損失”

　　2007年8月13日，湖南省鳳凰縣在建的鳳大公路堤溪沱江大橋發(fā)生垮塌事故，64人死亡、22人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失3974萬元。

　　2008年9月8日，山西省襄汾縣新塔礦業(yè)公司發(fā)生一起特大尾礦庫潰壩事故，造成277人死亡，33人受傷。

　　2009年11月21日，黑龍江龍煤集團(tuán)鶴崗分公司新興煤礦發(fā)生特別重大瓦斯爆炸事故，造成108人死亡……

　　一起起觸目驚心的事故背后，無一例外地隱藏著相關(guān)部門責(zé)任人的瀆職侵權(quán)行為。

　　2008年5月至7月，云南省高原湖泊陽宗海出現(xiàn)嚴(yán)重砷污染，沿湖2萬多群眾飲用水源嚴(yán)重污染。該地農(nóng)業(yè)、工業(yè)、漁業(yè)、景觀功能部分喪失。這起特大水污染事件中，瀆職侵權(quán)者達(dá)7人。

　　經(jīng)查，云南澄江錦業(yè)工貿(mào)公司新建8萬噸磷酸一銨生產(chǎn)線項目屬違規(guī)審批。陽宗海管理處原處長楊雪梅涉嫌濫用職權(quán)罪，被檢察機(jī)關(guān)立案偵查。更令人氣憤的是，其后任處長陳良運、副處長高茂林均長期縱容該企業(yè)違法排污，2人因涉嫌玩忽職守罪，被檢察機(jī)關(guān)立案偵查。此外，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，云南玉溪市澄江縣環(huán)保局前后兩任局長許紹武、馬德芳，執(zhí)法監(jiān)管大隊原大隊長李樹崗、污染防治科原科長馬紅芬，在任職期間，均對該企業(yè)堆放工業(yè)廢渣、排放工業(yè)廢水等違法行為降低處罰標(biāo)準(zhǔn)，最終釀成陽宗海特大污染，4人均以涉嫌環(huán)境監(jiān)管失職罪被提起公訴。

　　最高人民檢察院常務(wù)副檢察長張耕認(rèn)為，瀆職侵權(quán)犯罪往往由于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)未科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政，導(dǎo)致決策失誤、監(jiān)管不力，不作為或者亂作為，這類犯罪往往破壞力巨大，使公共財產(chǎn)、國家和群眾利益蒙受重大損失。從這個角度說，瀆職侵權(quán)犯罪危害遠(yuǎn)高于單純的貪污受賄犯罪。

　　據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計，2005年以來，檢察機(jī)關(guān)立案偵查的瀆職侵權(quán)犯罪案件，共造成20490人死亡，2692人重傷，直接經(jīng)濟(jì)損失452億元，社會危害嚴(yán)重。

　　最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳廳長李文生說：“瀆職侵權(quán)犯罪是國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，以及利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的犯罪，涉及43個罪名。瀆職侵權(quán)犯罪不僅造成公共財產(chǎn)、國家和人民利益損失，而且危害人民生命安全，像放縱制假售假、放縱虛開發(fā)票騙貸等瀆職侵權(quán)行為，直接扭曲市場經(jīng)濟(jì)秩序，破壞市場正當(dāng)競爭，危害巨大。”

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　　嚴(yán)查影響發(fā)展穩(wěn)定大案

　　安全生產(chǎn)事故，檢察機(jī)關(guān)同步介入

　　最高人民檢察院統(tǒng)計數(shù)字表明，2005年至今年6月，我國共立案偵查瀆職侵權(quán)犯罪案件31202件38754人，其中，重大案件8387件，查處縣處級以上國家機(jī)關(guān)工作人員1396人，廳局級47人，省部級5人。

　　10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議召開，最高人民檢察院檢察長曹建明做了《關(guān)于加強(qiáng)瀆職侵權(quán)檢察工作促進(jìn)依法行政和公正司法情況的報告》。報告明確提出，“堅持把瀆職侵權(quán)檢察工作放在黨和國家工作大局中謀劃和推進(jìn)�！薄熬o緊抓住影響改革發(fā)展穩(wěn)定的突出問題和人民群眾普遍關(guān)注的熱點問題，有針對性地集中查辦嚴(yán)重瀆職犯罪。”

　　2008年以來，受國際金融危機(jī)的影響，我國經(jīng)濟(jì)運行困難急劇增加。對此，最高檢制定了《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》，加大了對瀆職犯罪的專項查辦：

　　——集中查辦破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序瀆職犯罪。一些負(fù)有市場監(jiān)管職責(zé)的行政管理和行政執(zhí)法人員嚴(yán)重失職瀆職，是造成制假售假、偷稅漏稅等經(jīng)濟(jì)犯罪頻發(fā)的重要原因。從2005年8月至2006年底，檢察機(jī)關(guān)共立案偵查國家機(jī)關(guān)工作人員不作為或亂作為，嚴(yán)重擾亂市場秩序、侵犯市場主體利益的瀆職犯罪案件5841件。

　　——查辦危害能源資源和生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪。最高人民檢察院直接派員督辦云南陽宗海特大水污染事件、新疆維吾爾自治區(qū)巴楚縣2.4萬畝國家重點公益林被毀事件等重特大瀆職犯罪案件。從2008年4月起，檢察機(jī)關(guān)共立案偵查破壞土地、森林、礦產(chǎn)等能源資源和生態(tài)環(huán)境的瀆職犯罪案件4599件。

　　——查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪。從2008年5月起，各級檢察機(jī)關(guān)主動走訪，調(diào)研“三農(nóng)”政策落實，以支農(nóng)惠農(nóng)資金管理、農(nóng)村土地征用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及土地和林權(quán)制度改革等領(lǐng)域為重點，立案偵查侵害農(nóng)民合法權(quán)益、危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的瀆職侵權(quán)案件3327件。

　　此外，針對一些地方重大安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重、人員傷亡重大的情況，最高檢會同國務(wù)院有關(guān)部門制定了《關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大責(zé)任事故調(diào)查處理中的聯(lián)系和配合的暫行規(guī)定》。

　　在加大了反瀆職力度的同時，反瀆職機(jī)制也在不斷革新。最高人民檢察院副廳級檢察官楊書文說：“近年來，建立的檢察機(jī)關(guān)同步介入事故調(diào)查的工作機(jī)制，這為偵查瀆職侵權(quán)案件爭取到寶貴時間。”目前，各級檢察機(jī)關(guān)已依法介入7982起重大責(zé)任事故的調(diào)查，立案偵查玩忽職守、縱容違法違規(guī)生產(chǎn)等涉嫌瀆職犯罪的國家機(jī)關(guān)工作人員3923人。

　　2010年，各級檢察機(jī)關(guān)將把瀆職侵權(quán)查辦重點放在危害政府投資安全、擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序和人民群眾反映強(qiáng)烈的教育醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、企業(yè)改制、征地拆遷等領(lǐng)域。

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　　從發(fā)現(xiàn)到查處說情不斷

　　“反貪污賄賂犯罪一年查處4萬，反瀆職犯罪一年查處不到1萬人”

　　最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳副廳長宋寒松深有感觸地說：“反瀆職侵權(quán)案件的查處比貪污賄賂案件難度大，瀆職行為與執(zhí)行職責(zé)攪在一起，界限難把握，說情的人很多。概括起來就是：發(fā)現(xiàn)難、立案難、取證難、處理難。”

　　楊書文說，反貪污賄賂一年查處4萬人，而反瀆職侵權(quán)一年只能查處不到1萬，并非瀆職犯罪數(shù)量少，而是遭遇的阻力大�！爸灰�不謀私利、不揣腰包，就不應(yīng)以犯罪論處�！背诌@種觀念的領(lǐng)導(dǎo)干部大有人在。楊文書說，這導(dǎo)致從發(fā)現(xiàn)瀆職到查辦瀆職，檢察機(jī)關(guān)一路阻力重重，地方和部門領(lǐng)導(dǎo)法外說情、偏袒庇護(hù)的情況不斷線。

　　有關(guān)專家指出，瀆職侵權(quán)犯罪線索難掌握、難發(fā)現(xiàn)。是因為職務(wù)運行過程中的犯罪，不便于群眾監(jiān)督，只有參與的工作人員知道，這其中就包括獲取利益的共同受益者。所以，在辦案檢察官中一直流傳著“反瀆職靠讀報、反貪污靠舉報”的口頭禪。

　　“查辦一起瀆職侵權(quán)犯罪會在發(fā)案單位引起軒然大波。”李文生說，有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)甚至錯誤地把濫用職權(quán)違法決策當(dāng)作有開拓精神，把玩忽職守不作為當(dāng)作處世成熟老練，對檢察機(jī)關(guān)立案偵查追究瀆職罪不理解、不支持，有的公然以組織名義干預(yù)，有的發(fā)案單位及上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)以“關(guān)心愛護(hù)干部”、“維護(hù)本單位形象”為名，以犯罪嫌疑人、被告人“一貫表現(xiàn)良好”、“政績突出”、“有業(yè)務(wù)特長”為由，以單位或者單位領(lǐng)導(dǎo)名義上下做工作。

　　2007年，深圳市“2·11”特大火災(zāi)事故發(fā)生后，當(dāng)?shù)貍�別領(lǐng)導(dǎo)曾以“保護(hù)干部”為由不同意檢察機(jī)關(guān)追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。在廣東省檢察院的督辦下，當(dāng)?shù)貦z察院對深圳市龍崗區(qū)某消防中隊防火分隊長黃武云以“涉嫌玩忽職守罪”立案。起訴后，法院卻以其玩忽職守行為對火災(zāi)的作用間接、輕微、偶然，做出免予刑事處罰判決。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)提出抗訴，二審法院認(rèn)定其玩忽職守犯罪情節(jié)特別嚴(yán)重，不具有法定減輕處罰情節(jié)，改判三年有期徒刑。

　　據(jù)了解，作為啟動偵查的基礎(chǔ)條件，瀆職侵權(quán)的責(zé)任認(rèn)定需相關(guān)主管部門對下級部門相關(guān)責(zé)任人的行為性質(zhì)以及后果做出鑒定。鑒定是分析相關(guān)責(zé)任人是屬于濫用職權(quán)，還是玩忽職守的重要依據(jù)。對此，楊書文介紹：“有些主管部門對應(yīng)當(dāng)組織的技術(shù)鑒定，不組織；對應(yīng)當(dāng)出具的證據(jù)和鑒定結(jié)論，不出具；有的甚至把責(zé)任事故鑒定成自然事故和不可抗力，導(dǎo)致有的案件立不了、查不透、訴不出、判不上，嚴(yán)重影響著檢察機(jī)關(guān)偵查和法院審判�！�

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　　輕刑化突出反瀆威力弱

　　免刑、緩刑占瀆職侵權(quán)有罪判決的85.4%

　　據(jù)統(tǒng)計，2005年到2009年6月，被判決有罪的17671名瀆職侵權(quán)被告人中，判處免刑的9707名，宣告緩刑的5390名，合計占到85.4%。

　　河南省一位在基層工作多年的檢察官無奈地表示，檢察機(jī)關(guān)費盡周折公訴的瀆職嫌疑人最終被判免刑、緩刑的情況比比皆是。

　　曹建明檢察長在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議上所作的報告中提出，瀆職侵權(quán)犯罪案件輕刑化問題突出，難以起到懲治和警示的作用。

　　有關(guān)專家指出，造成瀆職侵權(quán)犯罪案件輕刑化的原因，一是有相當(dāng)數(shù)量的國家機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為，瀆職犯罪只是工作中的過失，犯罪嫌疑人沒有為個人謀取私利，主觀惡性不大。有些檢察、審判人員擔(dān)心引起被告人和被告單位上訪，被迫妥協(xié)，以免刑、緩刑結(jié)案，導(dǎo)致“當(dāng)嚴(yán)不嚴(yán)”、“罰不當(dāng)罪”。

　　二是相關(guān)立法不完善，雖然涉及瀆職犯罪的罪名多達(dá)43個，幾乎涵蓋所有領(lǐng)域的瀆職行為，但刑法關(guān)于瀆職犯罪構(gòu)成要件和量刑標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定均不夠明確，導(dǎo)致司法實踐中執(zhí)法不統(tǒng)一、認(rèn)識不一致的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)；一些危害嚴(yán)重的瀆職犯罪法定刑偏低，刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的偵查手段不足，也影響了對有些案件的及時有效查處和懲治。

　　還有的專家指出：目前各級黨校均設(shè)置了廉正課，但內(nèi)容缺少針對性，正面引導(dǎo)多，廉正重要性講的多，典型警示性的培訓(xùn)講的少。通過近年的“五五普法”，“現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部講話時，法律講的頭頭是道，但工作落實中科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政意識以及決策失誤的擔(dān)責(zé)意識還沒有在心里生根�！�

　　-延伸閱讀

　　瀆職罪概念

　　瀆職罪是指國家機(jī)關(guān)工作人員利用職務(wù)上的便利或者徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守，妨害國家機(jī)關(guān)的正�；顒�，損害公眾對國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)活動客觀公正性的信賴，致使國家與人民利益遭受重大損失的行為。瀆職罪構(gòu)成要件如下： 客觀方面表現(xiàn)為利用職務(wù)上的便利或者徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守，致使國家和人民利益遭受重大損失的行為�？腕w是國家機(jī)關(guān)的正常管理活動。主體是國家機(jī)關(guān)工作人員，即在國家各級立法機(jī)關(guān)、各級行政機(jī)關(guān)、各級司法機(jī)關(guān)、各級軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，不包括在國有公司、企業(yè)中從事公務(wù)的人員。主觀方面大多數(shù)出于故意，少數(shù)出于過失，故意與過失的具體內(nèi)容因具體犯罪不同而不同。(本報記者 宋偉)