(聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文/秋風
1月21日上午,昆明市區(qū)大型商業(yè)區(qū)螺螄灣批發(fā)市場上千商戶,因為政府強行搬遷而未給予合理補償,憤而上街堵路示威。此事讓仇和式經(jīng)濟增長與城市改造模式再一次成為輿論關(guān)注的焦點。
昆明并不特別
仇和引人注目,但放眼望去,仇和并不特別。仇和式的效率優(yōu)先模式乃是90年代中期以來地方政府官員普遍的行為模式表現(xiàn)而已,全國各地的省、市、縣、甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員,都是程度不等的仇和的翻版。即使沒有仇和,其他官員執(zhí)掌昆明行政大權(quán),也依然可能像仇和那樣進行大規(guī)模拆遷。因為,現(xiàn)有的制度環(huán)境最適合于這種類型的官員成長。
催生仇和式官員的核心激勵制度是官員之間的政績競爭。很多學者用“地方政府間競爭”來解釋中國過去十幾年的經(jīng)濟高速增長,但這里的競爭并非發(fā)生于政府之間,更多地是地方官員為了升遷而進行的競爭。這與普通市場競爭完全不同,它是為了引起上級注意、取得升遷資格而進行的。而過去十幾年來,經(jīng)濟增長被當作最重要的政治任務(wù),上級主要以GDP和財政收入增長速度作為考核下級官員的主要指標,官員們當然也就圍繞這個“錦標”展開了激烈競爭。
那么,官員會選擇何種競爭策略?從經(jīng)濟學上說,在投資、消費、出口三個GDP構(gòu)成部分中,官員偏好投資。這首先是因為,投資見效最快。官員任期過短也強化了地方政府官員的投資偏好。目前地方主政官員通常不能完成法律所規(guī)定的一屆任期,就會被調(diào)動到其他崗位,這導致官員的預期短期化,傾向于尋找短期內(nèi)能夠最有效地顯示政績的經(jīng)濟增長方式:投資。因此,這些年來,所有地方的各級政府官員在爭先恐后地采取種種優(yōu)惠政策招商引資。經(jīng)濟專家一直在討論經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中投資畸高的問題,問題是,這一扭曲不是經(jīng)濟因素造成的,而是政治結(jié)構(gòu)造成的。
在沿海地區(qū),官員進行招商引資的主要方向是吸引外部的工業(yè)、科技投資,培育外向型產(chǎn)業(yè)。內(nèi)地這方面的優(yōu)勢并不明顯,最多是接收沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)。內(nèi)地官員不得不為自己創(chuàng)造機會。仇和任職的地方都在中部地區(qū),仇和式的大規(guī)模拆遷與城市改造,其主要目的就是為了實現(xiàn)經(jīng)濟增長的政績而人為地制造投資機會。事實上,整個城市進行大規(guī)模拆遷和暴力拆遷的現(xiàn)象,普遍發(fā)生于中部地區(qū),比如安徽、湖南,以及過去幾年的石家莊。
官員的商人定位
地方官員們之所能夠進行仇和式大規(guī)模拆遷,當然也是因為他們享有很多制度上的便利。
一方面,盡管官方所說的改革已經(jīng)進行了三十年,但基本的政經(jīng)框架并無變化:政府仍然擁有廣泛而不受有效約束的權(quán)力,這種權(quán)力在市縣等地方政府層面上的任意性最大。而這種任意而巨大的權(quán)力,又普遍集中于所謂“一把手”手中。
假如這個一把手有一些“想法”,比如說對城市有一個宏偉的藍圖,那他就完全可以利用手中的權(quán)力催迫他的下屬官員、以及全體民眾、企業(yè),按照自己的命令去實現(xiàn)那個宏偉藍圖。而在政績競爭的壓力下,幾乎所有官員都會具有這種宏偉藍圖,因而,人們觀察到的一個普遍現(xiàn)象就是:官員的每一次換任,都會帶來城市、地方經(jīng)濟、社會藍圖的巨大變動。
對于一把手這種在白紙上勾畫最新最美圖畫的權(quán)力,現(xiàn)實的制度框架中不存在任何有效的約束:人大通常難以發(fā)揮作用;政府各個部門不大可能提出異議。當?shù)孛襟w難以進行有效監(jiān)督,外地媒體的監(jiān)督卻往往被“有效”地制止。司法有可能難以受理因此而引起的糾紛。唯一可能的約束是上級政府,但上級官員常常具有完全相同的心態(tài)。
另一方面,政府官員相信,所有土地都是政府所有的。其實,不少國家的法律都規(guī)定了,政府對土地等重要資源擁有所有權(quán)。但通常,這種所有權(quán)與私人的所有權(quán)大不相同,因為,政府掌握著強制性權(quán)力,因而對于政府行使土地所有權(quán)的方式,法律反而會給予更多限制。否則,政府就會利用自己的強制權(quán)力維護自己的土地權(quán)利,而把使用這些土地的民眾、企業(yè)置于不利位置。
但中國各級官員卻普遍把公有土地所有權(quán)理解為一種私法意義上的所有權(quán)。換言之,他們都以商人的心態(tài)來看待自己的土地所有權(quán)。他們要用這些土地做買賣,給政府創(chuàng)造財富。因而他們相信,自己可以隨意支配這些土地,完全有權(quán)追求土地的商業(yè)利益最大化。
這樣,地方政府官員既是巨大權(quán)力的擁有者,又是土地權(quán)利的持有人,既是官員,又是商人,這兩個身份合一,當然可以在市場、社會中爆發(fā)出巨大威力。城市官員相信,整個城市就歸政府所有,所以,從90年代中期以來,地方政府大談“經(jīng)營城市”。這個說法最恰當?shù)乇砻髁斯賳T們的自我身份意識:他是城市的主宰者,又是以商業(yè)收益最大化為目標的經(jīng)營者。官員們就是以這樣的雙重身份投入所謂地方政府競爭中的,就是以這樣的雙重身份進行城市拆遷和改造的。
所以,幾乎所有地方都發(fā)生了大規(guī)模的城市拆遷、改造運動,仇和是這個運動最積極的參與者之一。他的形式模式是典型的:下車伊始,立刻先發(fā)出招商引資的口號,在昆明,仇和的第一個新政就是把整個政府——甚至黨務(wù)機關(guān)——變成了“超級招商局”:所有部門都得承擔到外地招商引資的任務(wù),不能完成這個任務(wù)的官員就得走人。與此同時展開的就是大規(guī)模的城市拆遷。這個工作早就開始了。2008年春節(jié)后,昆明市就開始了對336個城中村的拆遷。這個拆遷當然會像全城蔓延,直到整個城市被拆遷一遍。當然,未來的官員不會為此發(fā)愁,他可以進行第二輪、第三輪拆遷、改造。
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