———從內蒙古赤峰市原市委副書記、市長徐國元夫婦受賄等共同腐敗案說起

　　研究自上世紀八九十年代以來，特別是本世紀以來我國發(fā)生的腐敗大案要案，我們會發(fā)現(xiàn)一個雖非規(guī)律性，但亦非偶然性的現(xiàn)象:一些領導干部因腐敗問題被查，隨后牽扯出其配偶、子女、秘書、司機等一個共同作案或分別作案的腐敗群體;或者領導干部的配偶、子女、秘書或司機等“身邊人”因違法亂紀問題被查，隨后牽扯出該領導干部本身的腐敗問題。這樣的現(xiàn)象有相當?shù)钠毡樾裕�如河北省委原書記程維高與其兩任秘書吳慶五、李真的腐敗案，上海市委原書記陳良宇與其秘書秦裕及家人的腐敗案，國家藥監(jiān)總局原局長鄭筱萸與其兩任秘書郝和平、曹文莊的腐敗案以及剛剛判決的內蒙古自治區(qū)赤峰市原市委副書記、市長徐國元與其妻共同受賄案等。這些案件的涉案領導干部在腐敗過程中均與其“身邊人”形成了腐敗共同體。這些腐敗共同體有的是由涉案領導干部在腐敗過程中將“身邊人”帶下水所形成的，有的則是由涉案領導干部“身邊人”在違法亂紀過程中將領導干部拖下水所形成的。每起案件的情況不同，其原因也各有所異，但是在大多數(shù)情況下，這些腐敗共同體是領導干部與“身邊人”雙方長期互動過程的產(chǎn)物。

　　領導干部與“身邊人”共同腐敗的危害

　　領導干部與“身邊人”形成腐敗共同體，相對于公務員個體的腐敗，具有特別重大的危害性。首先，它對整個公務員隊伍的腐蝕性更為嚴重。領導干部與“身邊人”形成的腐敗共同體對其下屬會起非常惡劣的示范作用，上行下效，可能影響一大片，帶壞一大批人。其次，它會給紀檢監(jiān)察機關、檢察機關查處腐敗案件增加難度。由于這種案件的犯罪主體是由腐敗的領導干部與其“身邊人”構成的共同體，他們因工作關系可對其腐敗行為相互遮掩，外人難于發(fā)現(xiàn)。即使別人有所察覺，他們也會串通一氣，狼狽為奸，訂立攻守同盟，給監(jiān)督機關辦案帶來很多困難。最后，它對黨和政府的形象、對國家公權力的公信力的破壞特別嚴重。由于這種案子的“窩案”性質，往往牽涉到較多的人，人民群眾看到這么多的公職人員卷入貪腐，會嚴重挫傷他們對公權力的信任，損害他們對黨和人民政府的感情。因此，治理腐敗，特別需要加大對這種由領導干部與“身邊人”形成的腐敗共同體的治理力度。

　　規(guī)范領導干部及其“身邊人”行為的立法實踐

　　在我們當前亟須進行的各項廉政建設工程中，如何根治這種惡劣的腐敗現(xiàn)象，無疑應列入相應工程的重大項目。事實上，自上世紀90年代以來，黨和國家已經(jīng)開始關注并著手治理這種腐敗現(xiàn)象，中央和各地均采取了一定措施，制定了一定制度，乃至通過立法，規(guī)范領導干部及其“身邊人”行為，試圖盡可能防止他們腐敗，既防止他們各自腐敗，更防止他們結成腐敗共同體共同腐敗。

　　如1997年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》，明確禁止黨員領導干部利用職權和職務上的影響為親友及身邊工作人員謀取利益。2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過《中華人民共和國刑法修正案(七)》，明確規(guī)定國家工作人員的近親屬和其他與國家工作人員關系密切的人可構成受賄罪，通過刑罰懲治領導干部“身邊人”的腐敗犯罪行為。全國各個地方近年來也陸續(xù)制定發(fā)布了一系列規(guī)范領導干部“身邊人”行為的黨紀、政紀規(guī)范，如安徽省發(fā)布了《關于加強對領導干部身邊工作人員管理監(jiān)督的暫行規(guī)定》，對領導干部“身邊人”規(guī)定了十七個“不準”，如不準借領導機關、領導干部的名義為自己和親友辦私事、謀私利，不準插手人事問題，為跑官要官者提供方便或為自己要官，不準插手任何形式的經(jīng)營活動，特別是不準插手工程招標投標、經(jīng)營性土地使用權出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營等。江西省南康市則專門制定了《領導干部秘書、司機工作人員“十不準“規(guī)定》，對領導干部秘書、司機等“身邊人”的行為劃出了明確的“禁區(qū)”，如不準接受可能影響公務的宴請，不準接受禮金，不準拉幫結派，不準干預執(zhí)法、執(zhí)紀機關執(zhí)法、執(zhí)紀等。

　　從三個方面重構領導干部及其“身邊人”行為規(guī)范

　　上述措施、制度和立法，對于規(guī)范領導干部及其“身邊人”行為，防止其各自單獨腐敗和結成共同體共同腐敗，應該說發(fā)揮了一定的作用。但是，其并未能從根本上有效遏制住有腐敗傾向的領導干部及其“身邊人”的腐敗趨勢。究其原因，主要是因為這些措施、制度和立法缺乏整體性、系統(tǒng)性和相互協(xié)調、相互銜接性。要解決這一問題，我們應對規(guī)范領導干部及其“身邊人”行為的措施、制度和立法進行宏觀審視，并進行整體設計和重構。

　　其一，就廉政法制的規(guī)范對象而言，法律、法規(guī)(包括黨內法規(guī))應分別對組織人事部門、領導干部本人、領導干部“身邊人”三方主體的行為進行全面、系統(tǒng)規(guī)范。首先，對于組織人事部門，廉政法制主要應規(guī)范其對領導干部“身邊人”的配置程序和監(jiān)督責任，如對領導干部的秘書、司機，不能由領導干部自選，而應由組織人事部門向社會公開選任，領導干部調到別的地方、別的部門任職，其秘書、司機應由組織人事部門重新配置，不能任由領導干部自帶原身邊秘書、司機。從改革方向上說，如非工作必需，今后應盡可能減少領導干部專職司機，乃至盡可能減少公車。此外，廉政法制不僅應規(guī)范組織人事部門對領導干部“身邊人”的配置機制，還要健全其對領導干部“身邊人”的監(jiān)督機制。組織人事部門不僅應建立對領導干部“身邊人”工作的“績”和“勤”的考核制度，而且更要建立對他們的“德”和“廉”的嚴格考核制度。其次，廉政法制對于領導干部本人行為的規(guī)范，除了應建立和完善“自律”、“他律”機制外，還應明確規(guī)定領導干部對其“身邊人”的管理、監(jiān)督責任。應鼓勵領導干部和“身邊人”自訂“內部約法”，以促進其相互監(jiān)督和制約。最后，對于領導干部“身邊人”，廉政法制除了應規(guī)范其外部行為準則外，還應規(guī)范其與領導干部的內部關系準則，如不得代領導干部收禮送禮，不得為領導干部家人和其他親屬辦私事等。

　　其二，就廉政法制規(guī)范的范圍而言，相應法規(guī)、制度除了應規(guī)范上述三方主體的相互關系及其行為準則外，更應嚴格規(guī)定三方主體特別是領導干部行使國家公權力的行為規(guī)則及程序，如公開、透明、接受社會輿論監(jiān)督等，使之難以有腐敗的機會。領導干部腐敗，除了其自身和“身邊人”品質的原因外，更重要的原因在于我國目前尚缺少對公權力行使的完善的和嚴格的正當法律程序制約機制，至今沒有統(tǒng)一的行政程序法典，沒有基本法位階的政務公開法(《政府信息公開條例》只是行政法規(guī))，沒有統(tǒng)一的領導干部家庭財產(chǎn)申報法。根據(jù)法治發(fā)達國家的經(jīng)驗，只有上述這些規(guī)范、制約公權力行使的基本法律健全、完善了，具體規(guī)范領導干部及其“身邊人”行為的法規(guī)、制度才能發(fā)揮有效的作用。

　　其三，就廉政法制規(guī)范的責任體系而言，應整體設計政紀責任、黨紀責任和刑事責任，使之相互銜接、相互協(xié)調和使之發(fā)揮系統(tǒng)的制約、調節(jié)作用。政紀責任、黨紀責任和刑事責任不能相互取代，無論是領導干部，還是其“身邊人”，還是對之負有任免、調配和監(jiān)督之責的組織人事部門，其違法、違紀行為構成了哪種責任(有時可能同時構成兩種或多種責任)，即應追究哪種責任。對于廉政的保障來說，完善監(jiān)督和責任追究機制是極為重要的。行為準則即使制定得再嚴格、再細密，如果沒有有效的監(jiān)督和責任追究機制，這些準則也只能停留在紙面上。要使制度真正發(fā)揮作用，必須建立嚴格的監(jiān)督(特別是社會輿論監(jiān)督)和責任追究機制。(姜明安 作者系北京大學法學院教授、博士生導師，北京大學憲法與行政法研究中心主任)