荊州市位于湖北省中南部、長(zhǎng)江中游，轄二區(qū)(荊州、沙市)、三縣(江陵、公安、監(jiān)利)、三市(松滋、石首、洪湖)，總面積14067平方公里，總?cè)丝?40萬(wàn)人。長(zhǎng)江自西向東橫貫荊州全境，流經(jīng)全市八個(gè)縣市區(qū)，流程483公里。

　　河道非法采砂是事關(guān)長(zhǎng)江堤防防洪安全、航運(yùn)交通安全、工程運(yùn)行安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，影響區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大事。根據(jù)國(guó)務(wù)院第320號(hào)令《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》，湖北省政府下令:從2001年2月1日起，禁止在長(zhǎng)江河道武漢以上600公里采砂。2003年2月9日，水利部《關(guān)于長(zhǎng)江中下游干流河道采砂規(guī)劃報(bào)告的批復(fù)》將長(zhǎng)江荊江段規(guī)劃為禁采區(qū)。荊州市政府及沿江八個(gè)縣市區(qū)地方政府與水利主管部門也加大了對(duì)非法采砂的打擊力度。

　　2001年長(zhǎng)江河道禁止采砂以來(lái)，長(zhǎng)江荊江段局部水域夜間偷采、甚至白天偷采的情況逐年有所好轉(zhuǎn)，但是非法采砂事件仍然屢屢發(fā)生，導(dǎo)致長(zhǎng)江禁采“禁而不止”。2008年3月14日至15日，水利部、交通部聯(lián)合組織開展了“獵鷹行動(dòng)”，在宜昌枝江市水域現(xiàn)場(chǎng)抓獲涉嫌非法采砂作業(yè)的6艘大型采砂船和6艘運(yùn)砂船，在荊州市陳家灣水域抓獲小型運(yùn)砂船1艘。

　　非法采砂為何禁而不止？筆者針對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查。

　　偷采活動(dòng)屢禁不止，原因何在？

　　長(zhǎng)江全面禁采以來(lái)，局部江段偷采活動(dòng)屢禁不止，原因眾多。

　　暴利:打擊非法采砂后砂石價(jià)格上漲

　　荊州市歷年來(lái)由于長(zhǎng)江河勢(shì)變化形成的江灘洲垸較多，砂石資源豐富而且品質(zhì)好，加之平原湖區(qū)又無(wú)其它礦產(chǎn)資源替代，砂石資源供需矛盾尤為突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，荊州市每年基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的砂石資源需求在800萬(wàn)噸以上，除石首、監(jiān)利、洪湖靠洞庭湖供給部分砂石之外，缺口較大。

　　調(diào)查表明:禁采以前，荊州市境內(nèi)有16家企業(yè)從事采砂(石)，從業(yè)人員3200多人，共有各類采砂船31艘，另外還有8艘外地采砂船；通過(guò)整治后，荊州市目前還有13艘采砂船，現(xiàn)已分別在荊州學(xué)堂洲、沙市柳林洲等水域集中�？糠獯�，外地采砂船已被遣送出境。

　　而荊州市境內(nèi)沿江砂石料經(jīng)營(yíng)企業(yè)123家，其中已辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的有96家，無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的有27家。這些企業(yè)基本上都是民營(yíng)企業(yè)，最大的是石首市港口貿(mào)易公司，年銷售砂石料95萬(wàn)方。隨著新農(nóng)村建設(shè)、小流域治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快，砂石需求趨旺，偷采利潤(rùn)豐厚，驅(qū)使部分船主鋌而走險(xiǎn)。

　　從荊州市建筑市場(chǎng)砂石料的供應(yīng)看，一旦長(zhǎng)江采砂打擊力度加大，來(lái)自荊門、宜昌等山區(qū)的碎石價(jià)格馬上上漲。2007年以來(lái)，荊州境內(nèi)的建筑用砂石料曾經(jīng)高達(dá)每噸110元至130元。一般來(lái)說(shuō)，500萬(wàn)元購(gòu)置的采砂船，一個(gè)小時(shí)采砂盈利就在8000元以上，一年就可以收回500萬(wàn)元的投資。還有，漢江禁采后，一些來(lái)自漢江的小型采砂船被賣給長(zhǎng)江沿岸的農(nóng)民，進(jìn)一步增加了禁采工作的執(zhí)法難度。

　　體制:存在“以罰代管，罰而不管”現(xiàn)象

　　據(jù)了解，湖北省政府要求對(duì)長(zhǎng)江河道采砂實(shí)行“四個(gè)專門”的管理辦法，即專門管理機(jī)構(gòu)、專職管理人員、專門執(zhí)法裝備和專項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)。但目前部分縣市區(qū)由于機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等原因，還沒有將其落實(shí)到位，致使采砂管理工作上下銜接不緊、配合不力，在本轄區(qū)內(nèi)也是罰而不管，從而造成多頭執(zhí)法。在如今的長(zhǎng)江河道荊江段上，出現(xiàn)了湖北省水利廳、湖北省水利廳砂管局荊州基地、荊江市水利局、沿江縣市區(qū)水利局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和公安、海事、航道等部門都在進(jìn)行采砂執(zhí)法管理的現(xiàn)象。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖北省水利廳近三年來(lái)在長(zhǎng)江荊江段境內(nèi)，查獲處罰船只20余艘，罰款達(dá)300多萬(wàn)元。僅“宏發(fā)號(hào)”采砂船就被湖北省水利廳罰款兩次計(jì)40萬(wàn)元，被荊州市水利局罰款兩次計(jì)25萬(wàn)元，但“宏發(fā)號(hào)”每次繳納罰款后都是重復(fù)偷采。

　　執(zhí)法:對(duì)小型采砂船只缺乏有效管理辦法

　　由于對(duì)采砂行為的管理屬行政執(zhí)法范疇，目前的執(zhí)法存在“三難”:一是查處難，由于現(xiàn)有的執(zhí)法裝備與實(shí)際工作不匹配，在執(zhí)法過(guò)程中難以進(jìn)行查處；二是處罰難，在對(duì)違法采砂業(yè)主處罰時(shí)，經(jīng)常遇到說(shuō)情、打招呼等現(xiàn)象；三是處理難，水政執(zhí)法人員對(duì)違法采砂船只只有處罰和制止(扣壓)的權(quán)力，一些違法采砂船只往往在處罰后異地再來(lái)，一些扣壓的船只在指定水域�？�，還要花費(fèi)人力財(cái)力進(jìn)行監(jiān)管。

　　以上“三難”反映在現(xiàn)實(shí)中的突出表現(xiàn)，就是小型采砂船只監(jiān)管難度大。目前，大型采砂船非法偷采現(xiàn)象已得到有效遏制，但在節(jié)假日、惡劣天氣、深夜等特殊時(shí)段，在邊界江段和個(gè)別江段，小型采砂船偷采江砂的問(wèn)題比較嚴(yán)重。這些小型采砂船基本為“三無(wú)”船只，功率僅有十幾至幾十千瓦，通常一家一船，甚至以船為家，全家老少都生活在船上。由于目標(biāo)小、流動(dòng)性大，小型采砂船平時(shí)常躲在不易被發(fā)現(xiàn)的水域，伺機(jī)偷采時(shí)往往集群作戰(zhàn)，在受到查處時(shí)能迅速逃離現(xiàn)場(chǎng)，抓捕困難。

　　而現(xiàn)行的長(zhǎng)江河道采砂管理法規(guī)政策，對(duì)小型采砂船非法采砂行為沒有明確的經(jīng)濟(jì)處罰規(guī)定。按照《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定，本可以對(duì)未辦理河道采砂許可證、擅自在長(zhǎng)江采砂的，沒收違法所得和非法采砂機(jī)具，并處10萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款。但一條小型采砂船總造價(jià)最低的僅幾千元，最高不過(guò)2萬(wàn)元至3萬(wàn)元，罰款顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小型采砂船本身的實(shí)際價(jià)值和采砂戶的經(jīng)濟(jì)承受能力，有時(shí)船主甚至以死要挾執(zhí)法人員，罰款顯然難以操作到位。

　　政策:為何對(duì)禁采區(qū)沒有補(bǔ)貼？

　　由于荊江河道防洪的特殊性，可采區(qū)沒有按行政區(qū)劃及社會(huì)發(fā)展的需求設(shè)置，導(dǎo)致武漢以上近600公里江段無(wú)規(guī)劃采區(qū)，也無(wú)砂石資源費(fèi)可以收取。而市、縣兩級(jí)河道采砂管理機(jī)構(gòu)都屬自收自支的事業(yè)性質(zhì)，市、縣財(cái)政沒有經(jīng)費(fèi)投入，加之打擊非法采砂活動(dòng)執(zhí)法成本高、經(jīng)費(fèi)不足、裝備不全、安全隱患多等各方面原因，基層履行管理職責(zé)的積極性并不高。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，湖北省每年設(shè)置可采區(qū)10個(gè)，砂石開采量800萬(wàn)噸左右，收取采區(qū)拍賣費(fèi)和砂石資源費(fèi)6000萬(wàn)元以上，而湖北省水利廳從未平衡、補(bǔ)助過(guò)禁采區(qū)河道采砂管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行費(fèi)用，原定每年補(bǔ)助荊州市20萬(wàn)元的河道采砂執(zhí)法經(jīng)費(fèi)近兩年也未撥付。

　　我們認(rèn)為，國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江禁漁有補(bǔ)貼，但是對(duì)禁采沒有補(bǔ)貼，這或許有失公允。

　　應(yīng)“堵”“疏”結(jié)合打擊非法采砂

　　綜上所述，長(zhǎng)江禁采禁而不止，除了市場(chǎng)需求量大與采砂行業(yè)暴利驅(qū)使外，還有管理體制不順、管理手段落后、管理經(jīng)費(fèi)短缺、執(zhí)法裝備缺乏等因素。為此，我們調(diào)研后提出了幾點(diǎn)建議，其中最主要的就是“堵”“疏”結(jié)合。

　　一方面，國(guó)務(wù)院及其相關(guān)主管部門，在對(duì)長(zhǎng)江非法采砂“堵”的同時(shí)，應(yīng)“疏”通砂石的供應(yīng)渠道。就解決禁采區(qū)地方建設(shè)需求的砂石量這一問(wèn)題。可由湖北省政府出面，與一些山區(qū)市、縣承租荒山采石，保證建設(shè)用砂石的供應(yīng)。

　　另一方面，國(guó)務(wù)院、水利部、長(zhǎng)江水利委員會(huì)等長(zhǎng)江管理部門，應(yīng)根據(jù)目前長(zhǎng)江荊江段河床的實(shí)際狀況，批準(zhǔn)設(shè)立采砂點(diǎn)，進(jìn)行依法有序定點(diǎn)采砂，以降低沿江縣市禁采區(qū)建設(shè)用砂石的成本，抑制砂石行業(yè)的暴利。

　　另外，國(guó)務(wù)院應(yīng)解決禁采區(qū)政策性經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼文件的落實(shí)問(wèn)題，以保證禁采區(qū)政府打擊非法采砂活動(dòng)的執(zhí)法成本與禁采機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)費(fèi)，方便更新部分執(zhí)法裝備。在管理體制方面，國(guó)務(wù)院應(yīng)該盡快督促湖北省政府解決目前多頭執(zhí)法、以罰代管、罰而不管的現(xiàn)象，整合執(zhí)法力量，確保長(zhǎng)江荊江大堤安全和長(zhǎng)江河道交通的順暢。(湖北省荊州市政協(xié)委員胡詩(shī)華）