行政復議法修改將逼退“官官相護”

　　國務院法制辦主任曹康泰今天(19日)明確表示，“要適時修改行政復議法”。

　　據(jù)國務院法制辦有關部門負責人介紹，全國通過行政復議化解的行政爭議每年約8萬件左右，近3年每年平均增長10%。近年來全國行政復議糾錯比例達33.59%。

　　有關人士指出，通過行政復議化解的行政糾紛數(shù)量不斷增長，說明人民群眾對行政復議制度的了解和信賴程度不斷提高。與此同時，行政復議體制改革也不斷推出創(chuàng)新動作。在這個背景下，1999年出臺的行政復議法顯得“太滯后了”，“改革呼喚立法支撐”。

　　據(jù)了解，行政復議法將在擴大行政復議范圍、審理組織、審理機制、結(jié)案方式和管轄制度五大方面作出修改，改革的方向是逼退“官官相護”。

　　行政復議法十年醞釀適時修改

　　33.59%———也就是三分之一多。

　　這是近年來全國各級行政復議機關的綜合糾錯率。

　　另一組數(shù)據(jù)是，我國通過行政復議化解的行政爭議每年約8萬件左右，近3年每年平均增長10%。國務院2008年共收到各類行政復議申請866件，幾乎比2006年的數(shù)量翻了一倍。

　　從今天正在舉行的全國行政復議工作經(jīng)驗交流小組會上傳出的這些數(shù)據(jù)令人喜憂參半。有關人士指出，這些數(shù)字的取得，與近年來各地涌動的優(yōu)化行政復議創(chuàng)新潮密切相關。令人憂慮的是，“這些創(chuàng)新動作是贏得了老百姓的認可，但卻苦于沒有現(xiàn)行法律依據(jù)。1999年出臺的行政復議法太滯后了，這使我們很著急”。黑龍江省一位行政復議人員對記者說。

　　正是在這樣的背景下，國務院法制辦主任曹康泰的一句話興奮了所有人的神經(jīng)，曹康泰明確表示：“要適時修改行政復議法”。

　　創(chuàng)新頻頻遭遇“于法無據(jù)”

　　北京行政學院教授金國坤是北京市行政復議委員會委員，就在前兩天，他還參加了北京市一批行政復議案件的審理�！霸谶@個復議委員會里，從社會聘請的專家占了大多數(shù)，我屬于其中之一。我們都比較超脫，站在第三方立場發(fā)表意見。因為非官方的人數(shù)多，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，我們的意見成為主流意見，當事人都感到比較公正�！�

　　這是一種全新的審理程序操作。2007年11月14日，北京市正式成立了行政復議委員會，28名委員中有18位是來自北京部分高校、研究機構和國家部委的知名專家學者。當時輿論普遍認為，吸收社會專業(yè)資源實行專家審議、科學斷案，有利于進一步消除人們對行政復議“官官相護”的疑慮，增進申請人對案件裁判結(jié)果的認同。

　　“事實也的確如此。我感到這個委員會最大的亮點在于具有獨立性，是一個專門組織，而不是‘上級監(jiān)督下級’那樣讓人難以信任與接受�！苯饑�坤說。

　　不僅是北京，黑龍江省的探索步伐也不慢。

　　在黑龍江省哈爾濱市，35名行政復議委員會委員，主要由法律界專家學者組成，其中法學教授、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等“外部委員”占93%。

　　在委員會運行中，立案權與調(diào)查權是分離的，調(diào)查權與議決權是分離的，委員會委員集體議決行政復議案件的處理意見，以市政府的名義作出決定。

　　一年實踐下來，通過委員會議決的案件無一起引發(fā)訴訟，申請人也沒有再上訪。更重要的是，找上門來的案子多了，市政府受理行政復議案件同比增長22%。同時，行政機關自我糾錯的數(shù)量大大增加。

　　事實上，國務院法制辦早就開始力推行政復議委員會試點，并要求在今年4月底前，8個試點省市要上報試點方案。

　　對此，金國坤直言不諱地說：“行政復議委員會的運作，從嚴格意義上講是缺少法律依據(jù)的。按照現(xiàn)行行政復議法的定位，行政復議應當由上一級行政機關復議下一級行政機關，行政復議委員會的獨立運作，顯然有所突破�！�

　　行政復議體制正在嘗試的另一項重大改革———相對集中復議審理權，是我國行政復議制度改革嘗試的大動作，但也面臨“缺少法律依據(jù)”問題。然而，“這項改革也是不改不行”。

　　據(jù)初步統(tǒng)計，按照我國條塊分割的行政管理體制，我國現(xiàn)有行政復議權的機關有1.8萬多個，但地方三級政府的專職行政復議人員僅有1532人；區(qū)縣級政府專職行政復議人員平均僅有0.2人，卻需要辦理案件總量的50%。行政復議權與行政復議力量過于分散的問題，已成為制約行政復議解決爭議的瓶頸。

　　2007年7月，哈爾濱市行政復議受理辦公室開始對外掛牌，除處理市政府直接受理的行政復議申請外，還接收轉(zhuǎn)送申請人遞交的屬于全市各級行政復議機關管轄的行政復議申請，并根據(jù)申請人的選擇和法律規(guī)定，將申請轉(zhuǎn)交有關行政復議機關依法處理。

　　哈爾濱市政府法制辦副主任單國俊說：“這一新機制為探索實行相對集中行政復議審理權做了很好的準備�！�

　　現(xiàn)在，哈爾濱市全市行政機關的具體行政行為文書上，都有市行政復議受理辦公室的地址和電話，方便大家申請行政復議。哈爾濱市行政復議受理辦公室運行一年來，共接待申請人1000多人次，對85件符合行政復議受理條件的行政復議申請轉(zhuǎn)送有關行政復議機關處理。因有權監(jiān)督轉(zhuǎn)送案件的辦案質(zhì)量，有群眾表示不再到處上訪，找這個辦公室就行了。

　　改革呼喚立法支撐。有專家告訴記者：“直接提相對集中復議權，肯定與現(xiàn)行法律不符。相對集中復議審理權的創(chuàng)新提法，是在打擦邊球，有點遇到紅燈繞著走的意思，但畢竟創(chuàng)新的步伐不能被滯后的法律拖累。”

　　一位基層一線人員甚至跟記者說：“如果對行政復議法的修改要兩三年后才能進入程序，那我們真是感到太慢了�！�

　　行政復議法至少要改五方面

　　“推動行政復議體制機制創(chuàng)新，是我國現(xiàn)階段行政爭議的特點和政府應對依法定紛止爭的新形勢所決定的�！眹鴦赵悍ㄖ妻k主任曹康泰說。

　　記者在本次會上了解到，如今“民告官”案越來越多，反映出老百姓不僅要求弄清法律是非，而且要求解決現(xiàn)實利益；不僅希望解決當前利益，而且希望解決長遠生計；不僅要求解決實體利益，而且要求參與解決過程。行政復議作為一種訴求渠道，必須取信于民。圍繞這一點，行政復議法的修改，至少包括五大方面。

　　“擴大行政復議范圍”無疑是最重要的一點。在目前我國政府職能轉(zhuǎn)變不到位、還習慣大包大攬的情況下，一部分政府管理行為，是難以進入行政救濟渠道的，這也是廣大群眾“信訪不信法”的一個潛在制度原因。要解決這一問題，就必須擴大行政救濟范圍，明確規(guī)定，只要公民、法人和其他組織認為自己的合法權益受到行政主體行使公權力的侵犯，無論作為還是不作為，無論是抽象行為還是具體行為，都應當納入行政救濟范圍。

　　這意味著諸如村委會受行政機關委托實施的非自治性行為、學校行使公權力影響學生受教育權的行為、行政機關招錄公務員的行為等，都可以納入行政救濟范圍。行政訴訟一時做不到的話，行政復議領域可以率先實現(xiàn)。

　　其次，審理組織要改變，要按照保證行政復議權威性、專業(yè)性、公正性的要求，積極探索和完善行政復議審理機制，諸如相對集中行政復議權，努力解決行政復議權和行政復議力量過于分散問題，逐步實現(xiàn)縣級以上政府只設立一個綜合性行政復議中心，統(tǒng)一審理下一級政府和本級政府部門及其派出機構作為被申請人的行政復議案件。

　　審理機制是急待修改的第三方面，“靈活多樣”將是修改的目標。據(jù)透露，今后將通過設立行政復議委員會等方式，吸收專家學者等專業(yè)人士和外部力量參與審理案件，提高社會公信力；區(qū)別行政爭議的繁簡程度，努力探索調(diào)查方式的多樣化，靈活運用書面審查、實地調(diào)查、公開聽證等方式審理行政復議案件。

　　第四個要修改的地方是，按照有效化解行政爭議和有效促進依法行政的要求，積極探索符合行政復議特點的結(jié)案方式，追求更有彈性更合理，進一步完善撤銷、變更、申請人主動撤回、被申請人自我糾錯、和解調(diào)解等結(jié)案方式。

　　進一步完善行政復議管轄制度、證據(jù)規(guī)則等制度，是要修改的第五方面。

　　據(jù)悉，國務院法制辦將選擇適當時機與行政法學會聯(lián)合舉辦行政復議論壇，重點圍繞行政復議制度體制機制創(chuàng)新等重大問題進行研討。同時，開展行政復議制度比較研究，認真總結(jié)和借鑒國外行政復議制度好的做法和經(jīng)驗。在此基礎上，適時修改行政復議法。 (記者李立)