近日，十一屆全國人大常委會(huì)公布了五年立法規(guī)劃，《行政訴訟法》修改被列為一類立法項(xiàng)目。有專家分析稱：行訴法修改將集中于擴(kuò)大受案范圍等議題，其中，長(zhǎng)期爭(zhēng)議的“紅頭文件”不可訴問題，有望突破。(10月30日《新京報(bào)》)

　　1989年出臺(tái)的《行政訴訟法》，在中國法制史上具有特殊意義。作為中國歷史上第一次全面建立起來的“民告官”制度，它是依法治國、依法行政的重要拐點(diǎn)，乃是改革開放以來中國社會(huì)的大變革之一。

　　不過，《行政訴訟法》實(shí)施近20年來，也不同程度地出現(xiàn)了“立案難”、“勝訴難”等問題，除了訴訟環(huán)境、觀念掣肘等因素，制度設(shè)計(jì)本身也有需要查漏補(bǔ)缺之處。最典型的是，按照現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，公民只能狀告行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，而不能起訴政府規(guī)章、決定等抽象行政行為，坊間形象地稱其為“公民無法對(duì)‘紅頭文件’說不”。

　　但是，具體行政行為往往以“紅頭文件”為依據(jù)，要想從根本上糾正不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，就必須從源頭審查抽象行政行為的合法性、合理性。而抽象行政行為不可訴的制度局限，往往制造出難以克服的“囚徒困境”。

　　從目前的情形看，對(duì)“紅頭文件”等抽象行政行為，上級(jí)行政機(jī)關(guān)等雖然可以通過備案審查等機(jī)制監(jiān)督，但這種監(jiān)督更多的是一種內(nèi)部自我糾錯(cuò)機(jī)制，有一定的局限性。而普通公民一旦成為違法“紅頭文件”的受害者，最具有監(jiān)督“紅頭文件”的動(dòng)力和需求。只有賦予其狀告“紅頭文件”的訴權(quán)，才能更有效地保障公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)“全民監(jiān)督”的效應(yīng)，進(jìn)而將“紅頭文件”違法現(xiàn)象壓縮到最低限度。

　　如果說，當(dāng)年制訂《行政訴訟法》時(shí)沒有將抽象行政行為納入受案范圍是時(shí)代所限，那么，隨著“依法治國”方略的推進(jìn)，以及行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等行政法規(guī)的次第出臺(tái)，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。事實(shí)上，從學(xué)界近年來提供的專家建議稿看，要求抽象行政行為接受司法審查已漸成共識(shí)。

　　與具體行政行為相比，就抽象行政行為提起的訴訟在處理權(quán)限、程序和法律后果等方面都會(huì)出現(xiàn)新的特點(diǎn)；此外，會(huì)不會(huì)因此類案件數(shù)量急劇上升，而對(duì)法院造成巨大壓力……這些都是修改法律時(shí)可能遭遇的難題和阻力，需要立法者審慎考量。更為核心的問題是，抽象行政行為一旦納入司法審查，是否需要加以一定的限制。通俗而言就是，究竟是將行政法規(guī)、政府規(guī)章等高位級(jí)的抽象行政行為都納入司法審查，還是僅僅局限于政府決定、命令、通知等低位級(jí)的“紅頭文件”？目前學(xué)界的普遍看法是，《行政訴訟法》修改時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)將規(guī)章以下的抽象行政行為納入受案范圍。

　　盡管這一修法設(shè)想與高水平的行政訴訟制度尚有距離，但它或許更符合立法可行性，尤其重要的是，基層“紅頭文件”的違法侵權(quán)現(xiàn)象最為突出，集中力量對(duì)這部分“紅頭文件”做司法審查，對(duì)保護(hù)公民權(quán)益具有更現(xiàn)實(shí)的意義。如果說，1989年《行政訴訟法》的出臺(tái)，曾被譽(yù)為中國現(xiàn)代法制的真正開端，那么，推動(dòng)“紅頭文件”率先納入行政訴訟之列，或?qū)⒊蔀橹袊�現(xiàn)代法制建設(shè)的新起點(diǎn)。