近日,十一屆全國人大常委會公布了五年立法規(guī)劃,《行政訴訟法》修改被列為一類立法項目。有專家分析稱:行訴法修改將集中于擴大受案范圍等議題,其中,長期爭議的“紅頭文件”不可訴問題,有望突破。(10月30日《新京報》)
1989年出臺的《行政訴訟法》,在中國法制史上具有特殊意義。作為中國歷史上第一次全面建立起來的“民告官”制度,它是依法治國、依法行政的重要拐點,乃是改革開放以來中國社會的大變革之一。
不過,《行政訴訟法》實施近20年來,也不同程度地出現(xiàn)了“立案難”、“勝訴難”等問題,除了訴訟環(huán)境、觀念掣肘等因素,制度設(shè)計本身也有需要查漏補缺之處。最典型的是,按照現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定,公民只能狀告行政機關(guān)的具體行政行為,而不能起訴政府規(guī)章、決定等抽象行政行為,坊間形象地稱其為“公民無法對‘紅頭文件’說不”。
但是,具體行政行為往往以“紅頭文件”為依據(jù),要想從根本上糾正不當(dāng)?shù)木唧w行政行為,就必須從源頭審查抽象行政行為的合法性、合理性。而抽象行政行為不可訴的制度局限,往往制造出難以克服的“囚徒困境”。
從目前的情形看,對“紅頭文件”等抽象行政行為,上級行政機關(guān)等雖然可以通過備案審查等機制監(jiān)督,但這種監(jiān)督更多的是一種內(nèi)部自我糾錯機制,有一定的局限性。而普通公民一旦成為違法“紅頭文件”的受害者,最具有監(jiān)督“紅頭文件”的動力和需求。只有賦予其狀告“紅頭文件”的訴權(quán),才能更有效地保障公民權(quán)利,實現(xiàn)“全民監(jiān)督”的效應(yīng),進而將“紅頭文件”違法現(xiàn)象壓縮到最低限度。
如果說,當(dāng)年制訂《行政訴訟法》時沒有將抽象行政行為納入受案范圍是時代所限,那么,隨著“依法治國”方略的推進,以及行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等行政法規(guī)的次第出臺,擴大行政訴訟受案范圍的時機已經(jīng)成熟。事實上,從學(xué)界近年來提供的專家建議稿看,要求抽象行政行為接受司法審查已漸成共識。
與具體行政行為相比,就抽象行政行為提起的訴訟在處理權(quán)限、程序和法律后果等方面都會出現(xiàn)新的特點;此外,會不會因此類案件數(shù)量急劇上升,而對法院造成巨大壓力……這些都是修改法律時可能遭遇的難題和阻力,需要立法者審慎考量。更為核心的問題是,抽象行政行為一旦納入司法審查,是否需要加以一定的限制。通俗而言就是,究竟是將行政法規(guī)、政府規(guī)章等高位級的抽象行政行為都納入司法審查,還是僅僅局限于政府決定、命令、通知等低位級的“紅頭文件”?目前學(xué)界的普遍看法是,《行政訴訟法》修改時,首先應(yīng)當(dāng)將規(guī)章以下的抽象行政行為納入受案范圍。
盡管這一修法設(shè)想與高水平的行政訴訟制度尚有距離,但它或許更符合立法可行性,尤其重要的是,基層“紅頭文件”的違法侵權(quán)現(xiàn)象最為突出,集中力量對這部分“紅頭文件”做司法審查,對保護公民權(quán)益具有更現(xiàn)實的意義。如果說,1989年《行政訴訟法》的出臺,曾被譽為中國現(xiàn)代法制的真正開端,那么,推動“紅頭文件”率先納入行政訴訟之列,或?qū)⒊蔀橹袊F(xiàn)代法制建設(shè)的新起點。
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