國家發(fā)改委副主任朱之鑫9月2日曾在全國政協(xié)專題協(xié)商會(huì)上表示，我國在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面還存在五大矛盾和問題，其中包括“農(nóng)民土地權(quán)益尚未得到有效保護(hù)，低價(jià)征收征用農(nóng)民土地、補(bǔ)償不到位等問題較突出，征地糾紛頻繁發(fā)生”。(據(jù)新華社報(bào)道)昨天，又從媒體上看到了一條關(guān)于安徽一對(duì)農(nóng)民夫妻因土地利益受侵害相約上吊差點(diǎn)走上絕路的消息。

　　土地制度多元更有效率

　　國家三令五申要保護(hù)農(nóng)民的土地利益，實(shí)行“世界上最嚴(yán)格的土地管理政策”，為什么在一些地方農(nóng)民土地權(quán)益仍屢屢遭受侵犯？我們自然要想到制度設(shè)計(jì)問題。

　　現(xiàn)在實(shí)行的農(nóng)村集體土地所有制，類似于“物權(quán)法”中講的“共有產(chǎn)權(quán)”，不是容易退出的“按份共有”，而是幾乎不能退出的“共同共有”，就是說農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)歸屬一個(gè)集體，農(nóng)民不能退出；退出這個(gè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，就要放棄產(chǎn)權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)制度效率不高，而維護(hù)成本很高。為防止這種產(chǎn)權(quán)被強(qiáng)勢(shì)人物掌控后變?yōu)楣杨^產(chǎn)權(quán)，一般需要一種民主制度來加以鉗制，即使如此，低效率的弊端還是難以克服。因此，“共同共有產(chǎn)權(quán)”的適用對(duì)象應(yīng)減少到最低限度，但凡能“按份共有”的，決不“共同共有”。

　　土地這個(gè)東西究竟用什么制度來配置，要分類看待。與環(huán)境和國家基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)聯(lián)的土地可以實(shí)行“共同共有”制度，且最好是國家所有；與社區(qū)公共生活關(guān)聯(lián)的土地，也可以實(shí)行社區(qū)“共同共有”，例如村莊道路占地、學(xué)校占地等。農(nóng)業(yè)耕地則可以實(shí)行“按份共有”制度，如果農(nóng)民想退出，那也應(yīng)該有一個(gè)出口。總之，一個(gè)國家的土地制度應(yīng)該是多元的，這樣的制度更有效率。

　　其實(shí)，鄧小平、萬里等前國家領(lǐng)導(dǎo)人，早已看到農(nóng)村傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)制度的弊端，用家庭承包經(jīng)營的辦法，給了農(nóng)民一定的“退出權(quán)”，因此極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。承包制的實(shí)行，證明了耕地產(chǎn)權(quán)歸屬農(nóng)民是必要的，也是可行的，沒有必要一刀切搞“共同共有”。但這個(gè)承包制改革不徹底，盡管國家確立了比較長的30年承包期，并承諾了到期還會(huì)自動(dòng)延長，而且還鼓勵(lì)承包權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓，好像這個(gè)承包權(quán)就像法學(xué)家所期望的那樣被“物權(quán)化”了，差不多就成了農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)了。

　　然而，實(shí)際情況和想像完全不同，所以才發(fā)生農(nóng)民土地維權(quán)難的事情。道理很簡單。在農(nóng)村目前這樣一個(gè)環(huán)境下，只要講土地是集體的，那么集體的“代表”即村干部就可能會(huì)行使自己的控制權(quán)。再如果土地很值錢(如城郊)，掌控土地有很多油水可撈，有些干部們就可能侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。農(nóng)民的土地承包權(quán)面對(duì)依靠組織資源而成立的集體所有權(quán)，顯得十分脆弱。這個(gè)局面改不了，類似安徽農(nóng)民遇到的那樣的傷心事就還會(huì)出現(xiàn)。

　　放開產(chǎn)權(quán)，管住規(guī)劃

　　目前導(dǎo)致中國農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的第一因素，還是土地問題。下一步具體怎么辦？我建議：

　　第一，通過改革，國家可以給出一個(gè)更強(qiáng)烈的保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益的信號(hào)，例如，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，宣布農(nóng)民土地承包權(quán)永遠(yuǎn)不變了，承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，可以抵押，可以繼承，當(dāng)然也可以允許農(nóng)民憑土地組織合作社。但土地的使用要符合國家的規(guī)劃，例如農(nóng)民不能隨便把土地賣給房地產(chǎn)商來蓋房子等。

　　第二，土地關(guān)系的調(diào)節(jié)、處置實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、法制化，對(duì)于土地避免由少數(shù)村干部說了算，有了土地糾紛，讓農(nóng)民找仲裁機(jī)構(gòu)，或者找法院。村干部僅僅管農(nóng)民授權(quán)的村莊公共事務(wù)。

　　第三，還要理順在土地方面國家和農(nóng)民的關(guān)系。國家出于公共利益，可以按照規(guī)劃征收農(nóng)民的承包地，但要有兩個(gè)前提；一是要定義“公共利益”，不能隨便搞一個(gè)東西就說是為了公共利益；二是要有公平價(jià)格。價(jià)格要協(xié)商，要參考市場價(jià)格，要給農(nóng)民讓利。談不攏，就要仲裁，或者訴訟。

　　以上幾條概括起來就是“放開產(chǎn)權(quán)，管住規(guī)劃”。這兩個(gè)方面互相制約，相得益彰。有國家規(guī)劃存在，其實(shí)就有了產(chǎn)權(quán)的制約，例如，農(nóng)民的生態(tài)林地不允許種莊稼，種莊稼的地不允許養(yǎng)魚等，其實(shí)就限制了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。有了產(chǎn)權(quán)的開放性，土地可以得到節(jié)約，國家規(guī)劃也更容易操作。

　　這個(gè)改革辦法利國利民，但有的人可能會(huì)有如下?lián)鷳n：

　　第一，如果征地價(jià)格提高了，建設(shè)成本上升怎么辦？我認(rèn)為上升了是好事情。中國土地資源相對(duì)有限，就是要用價(jià)格來反映土地的稀缺性，否則土地浪費(fèi)現(xiàn)象難以扭轉(zhuǎn)，18億畝耕地將很難守住。

　　第二，如果土地占有兩極分化，產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民怎么辦？這種憂慮反映了某些人不懂土地歷史，應(yīng)該去學(xué)習(xí)思考。在我看來，現(xiàn)行的土地制度不改革，更容易產(chǎn)生失地農(nóng)民。

　　第三，耕地是農(nóng)民的生活保障，農(nóng)民有了比較完全的土地產(chǎn)權(quán)以后，一些農(nóng)民喪失了土地，進(jìn)城又找不到工作怎么辦？有這種擔(dān)憂的人，可能沒有“新農(nóng)村”的起碼概念。如果一戶農(nóng)民靠幾畝地來維持生活，還談得上建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村么？事實(shí)上，中國城市容納勞動(dòng)力的前景被大大低估了。如果調(diào)整勞資關(guān)系，實(shí)行積極的城市化政策，農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)的速度遠(yuǎn)會(huì)比現(xiàn)在快得多。

　　第四，如果實(shí)行土地“永包制”，就要認(rèn)真做一次土地確權(quán)工作，解決歷史遺留問題，會(huì)不會(huì)很麻煩？當(dāng)然會(huì)麻煩一點(diǎn)，但永遠(yuǎn)麻煩不如一次麻煩。

　　深化農(nóng)村土地制度改革，好處很多，我們期待這件事能早日決策落實(shí)。

　　□黨國英(中國社科院研究員)