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新一輪地方政府改革前瞻:需改革"市管縣"問題

2008年08月28日 16:29 來源:半月談 發(fā)表評論

  隨著“三定”方案(主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定)的實施、中央政府機構(gòu)改革的逐步深入,新一輪地方政府機構(gòu)改革日益提上議事日程。記者最近獲悉,有關(guān)部門即將出臺地方政府行政管理體制改革的指導(dǎo)意見。這輪地方政府機構(gòu)改革將怎么改,有哪些亮點,將著重解決什么問題?社會各界對此充滿期待。

  以“大部制”思維推進改革

  國家行政學(xué)院汪玉凱教授接受記者采訪時說,關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo),十七屆二中會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》做了專門的論述。這次地方政府機構(gòu)改革的方向就是,“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,以構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。

  “可以說,地方政府機構(gòu)改革會以‘大部制’思維來推進,在整體上將與中央政府機構(gòu)改革保持一致!蓖粲駝P表示,但這并不意味著地方會照抄照搬中央政府機構(gòu)的改革。因為中國各個地方的情況比較復(fù)雜,各地發(fā)展不一,有經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、相對發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)、不發(fā)達地區(qū)之分;人口總量不同,所處環(huán)境各異;诖耍∫患壵畽C構(gòu)的設(shè)置將會與中央政府保持一致性,比如設(shè)立交通運輸廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、人力資源和社會保障廳等。但是越到下一級政府,尤其是縣級政府,其機構(gòu)設(shè)置的差異性可能越大,越會體現(xiàn)自己的特殊性,從而不一定在機構(gòu)設(shè)置上與中央對口。

  對此,《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出,“必須堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性,在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,鼓勵地方結(jié)合實際改革創(chuàng)新”,“根據(jù)各層級政府的職責(zé)重點,合理調(diào)整地方政府機構(gòu)設(shè)置。在中央確定的限額內(nèi),需要統(tǒng)一設(shè)置的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對口,其他機構(gòu)因地制宜設(shè)置”。

  “要考慮地方的特點,要結(jié)合自己的實際,用共性指導(dǎo)個性,這輪機構(gòu)改革,對地方政府而言,有著很大創(chuàng)新空間。地方政府如何根據(jù)自己的實際來操作,將決定改革成效的大小!蓖粲駝P說。

  事實上,早在此之前,一些地方已經(jīng)做了積極而有效的探索。作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū),成都把與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系最密切的農(nóng)、林、水和交通當(dāng)作了“突破口”。從2005年初起,成都市開始了一系列的機構(gòu)撤并:撤銷農(nóng)牧局、農(nóng)機局,成立農(nóng)業(yè)委員會;撤銷林業(yè)局和城市園林管理局,組建林業(yè)和園林局;組建水務(wù)局,對全市城鄉(xiāng)水資源實施統(tǒng)一調(diào)度和管理……機構(gòu)改革還帶來工作創(chuàng)新,成都市農(nóng)委成立后,集中以前分散于各部門的財政支農(nóng)資金,成立了一家政策性的農(nóng)業(yè)擔(dān)保投資公司,以4億元投入撬動100多億元金融資金注入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)。

  期待解決三大緊迫問題

  汪玉凱說,有許多問題在中央政府機構(gòu)改革過程中可能不會出現(xiàn),但是具體到地方政府機構(gòu)改革后,就會變得非常突出,而且顯得極為緊迫。

  ———垂直管理問題。當(dāng)前,為了便于指導(dǎo)和管理,中央在很多行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嵭辛舜怪惫芾,如海關(guān)、質(zhì)檢、稅務(wù)、工商等部門。然而很多條條管理的單位分散在全國各個地方,其活動范圍在地方行政區(qū)域內(nèi)。這樣搞得不好,地方政府可以掌控的資源越來越少,影響了地方政府工作的積極性,在某種程度上不利于地方政府進行管理?梢哉f中央垂直管理部門與地方政府的關(guān)系處理得好,就能發(fā)揮各方面的積極性;處理得不好,二者俱傷。

  因此,如何探索解決中央的條線管理和地方以塊管理的矛盾,顯得十分緊迫!罢{(diào)整和完善垂直管理體制,進一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系!薄蛾P(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中的這一表述,使大家對垂直管理體制改革充滿了期待。

  ———中央財權(quán)與事權(quán)的劃分問題。黨的十七大報告提出,要“推進基本公共服務(wù)均等化”,“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”,“完善省以下財政體制,增強基層政府提供公共服務(wù)的能力”。汪玉凱認(rèn)為,這輪地方政府機構(gòu)改革將會涉及中央財權(quán)與事權(quán)的劃分問題。

  中央黨校研究室副主任周天勇認(rèn)為,事實上,啟動新一輪財稅改革的呼聲由來已久,但因其涉及中央地方財權(quán)、事權(quán)分配,預(yù)算民主化和人大監(jiān)督以及公共財政的完善等諸多方面,使得中央對財稅體制改革慎之又慎。

  1994年,我國實行分稅制改革后,從中央與地方財稅關(guān)系存在的問題看,財政總收入中,中央的集中能力越來越強,中央財政寬余、地方財政緊張。為增加本地區(qū)財政收入,很多地方政府盲目招商引資、大搞“土地財政”,甚至私自出臺稅收優(yōu)惠政策。而基本公共服務(wù)均等化的問題,需要地方政府有一定的財力來支撐,因此財稅改革迫在眉睫。汪玉凱認(rèn)為改革的重點,一方面在于改革預(yù)算制度,建立陽光預(yù)算;另一方面在于平衡中央和地方的財權(quán)、事權(quán),同時使轉(zhuǎn)移支付更加科學(xué)、透明、規(guī)范。

  ———改革“市管縣”的問題。汪玉凱認(rèn)為,現(xiàn)行“市管縣”模式增加了行政管理層次,管理效率低下,不利于發(fā)揮縣一級政府在經(jīng)濟發(fā)展和社會管理中的主體職能。更有甚者,不少地級市自身實力不夠強大,伴隨著財政吃緊,不僅無法拉動縣域經(jīng)濟,而且越來越多地出現(xiàn)了與縣爭利的現(xiàn)象,事實上成為縣域經(jīng)濟的“抽水機”,嚴(yán)重影響了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

  作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展藍圖,第十一個五年規(guī)劃綱要中明確提出,要“理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。而此前國務(wù)院在關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見中提出,“有條件的地方可加快推進‘省直管縣’財政管理體制”。

  汪玉凱說,“省管縣”有海南模式和浙江模式兩個改革的方向。以浙江為代表的改革主要是擴大縣級政府經(jīng)濟管理的權(quán)限,同時浙江模式很重要的經(jīng)驗就是財政體制上的“省管縣”,而在社會管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的“省管縣”。而海南從1988年建省開始就沒有實行“市管縣”,海南省20余個縣、縣級市、地級市都是由省直接管理,是獨立的經(jīng)濟單元,不存在地級市對縣的行政管理問題。

  汪玉凱認(rèn)為,浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)推行“省管縣”改革可供參考的路徑,而海南模式雖然是與其省域面積小、縣級區(qū)域少的省情密切相關(guān),但這是一種趨勢,即從財政的“省管縣”到行政的“省管縣”,“否則地級市光財政不管,行政管,很多矛盾還是很難調(diào)和! (記者 孫愛東)

編輯:朱鵬英】
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