本月18日，溫家寶總理在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議舉辦的記者招待會(huì)上主動(dòng)提及“公共財(cái)政”問(wèn)題。溫總理的原話是：“我想講一個(gè)公共財(cái)政的問(wèn)題，這是很少涉及的問(wèn)題。我們要推進(jìn)財(cái)政體制改革，使公共財(cái)政更好地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。”

　　“其實(shí)，一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義的程度。在今后5年，我們要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，讓人民的錢(qián)更好地為人民謀利益。”

　　那么，究竟什么是“公共財(cái)政”？我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制存在什么樣的問(wèn)題，以至于總理下決心要花5年的時(shí)間來(lái)解決它？又如何解決？帶著這些問(wèn)題，本報(bào)記者采訪了一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家和一位公共政策專家，他們是清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院的王一江教授和浙江大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與公共經(jīng)濟(jì)系主任李金珊教授，李金珊教授還兼任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的研究員。

　　什么是“公共財(cái)政”

　　王一江教授通俗地解釋“公共財(cái)政”的概念說(shuō)，公共財(cái)政就是來(lái)自社會(huì)的錢(qián)，在社會(huì)的監(jiān)督下用來(lái)為社會(huì)服務(wù)，以促進(jìn)社會(huì)利益的增加。它與政府財(cái)政相區(qū)別，是打破“以政府自身利益”為中心這一舊體制，并注重財(cái)政的社會(huì)公用性的一種新理念。

　　李金珊教授表示，確切地說(shuō)，公共財(cái)政是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由國(guó)家來(lái)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的一種活動(dòng)。它的核心是政府對(duì)社會(huì)財(cái)富的再分配，但與原來(lái)的財(cái)政制度相比，它更注重分配過(guò)程中的公共性、市場(chǎng)性和法制化。溫總理這次提出建立“公共財(cái)政”，不僅僅是一種字面上提法的改變，更重要的是體現(xiàn)了財(cái)政的目的開(kāi)始向公共性轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)了面向平民納稅人的一種民主化財(cái)政的新起點(diǎn)。

　　為什么要實(shí)行“公共財(cái)政”

　　李金珊教授告訴記者，公共財(cái)政的內(nèi)容，可以從公共性、市場(chǎng)性和法制化三方面來(lái)理解。

　　從公共性上說(shuō)，雖然我國(guó)一直對(duì)財(cái)政收支秉持“取之于民、用之于民”的原則，但建設(shè)公共財(cái)政，更有利于這種理念的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樗�的核心理念之一，就是以�?guī)范財(cái)政的方式，減少甚至取消財(cái)政對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資，同時(shí)將投資轉(zhuǎn)向國(guó)家安全、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健、環(huán)境治理等更關(guān)乎民生的公益領(lǐng)域，從而改變長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政供給“越位”、“錯(cuò)位”的現(xiàn)象，保證國(guó)家對(duì)公共產(chǎn)品的供應(yīng)。

　　從市場(chǎng)性上說(shuō)，我國(guó)的公共財(cái)政還意味著在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)范和明確“市場(chǎng)”與“政府”間各自的角色與定位。過(guò)去(包括現(xiàn)在)，我們的政府將過(guò)多精力放在了本應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，將財(cái)政大量投入，卻忽視了自己本應(yīng)發(fā)揮主要作用的公共領(lǐng)域的投資與建設(shè)。公共財(cái)政之下，市場(chǎng)與政府二者應(yīng)各自明晰各自的職權(quán)范圍。政府要將基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用讓渡給市場(chǎng)本身，將一般性經(jīng)濟(jì)資源交由市場(chǎng)來(lái)自發(fā)配置。同時(shí)，在公共領(lǐng)域等市場(chǎng)顧及不到或作用不靈的地方，發(fā)揮主導(dǎo)功能。

　　從法制化上看，公共財(cái)政意味著從今以后，任何對(duì)財(cái)政的使用都必須有法律依據(jù)，要嚴(yán)格按照全國(guó)人大通過(guò)的預(yù)算內(nèi)容和數(shù)額來(lái)執(zhí)行，逐步減少我國(guó)財(cái)政支出體制中存在的“任意性”、“長(zhǎng)官意志”等現(xiàn)象。對(duì)民眾來(lái)說(shuō)，則呼喚一種更強(qiáng)的納稅人意識(shí)：明確納稅義務(wù)，更注重納稅人權(quán)利。

　　現(xiàn)行財(cái)政體制存在什么問(wèn)題

　　李金珊教授表示，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政制度的問(wèn)題不少，大致可分為幾個(gè)方面。

　　首先也是最關(guān)鍵的是觀念性和方向性問(wèn)題，就是政府和市場(chǎng)各自的職權(quán)范圍，還沒(méi)劃得很清楚。表現(xiàn)在財(cái)政上，就是政府有時(shí)分不清哪些該管、哪些不該管，將大筆財(cái)政資金花在了企業(yè)投資等本應(yīng)由市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，卻忽視了其在公共領(lǐng)域的職能和義務(wù)。

　　以義務(wù)教育為例，多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家都將對(duì)義務(wù)教育的投入，直接劃歸中央政府負(fù)責(zé)，或者中央政府提供絕大部分。我國(guó)卻多將這部分支出，扔給財(cái)政層次很低的基層政府(如鄉(xiāng)、鎮(zhèn))負(fù)責(zé)，這樣一來(lái)，財(cái)政基礎(chǔ)本就薄弱的地方政府，很難像中央政府那樣去保證對(duì)義務(wù)教育的投資，其直接后果就是導(dǎo)致全國(guó)的基礎(chǔ)教育資源極端不公平。教育的投資，本是一個(gè)國(guó)家最重要的長(zhǎng)遠(yuǎn)投資，如果財(cái)政連教育投資都無(wú)法很好地保證，那么民眾“起點(diǎn)的公平”就必然要受到損害，對(duì)國(guó)家發(fā)展的弊害，自不待言。建立公共財(cái)政，就是著眼于此類問(wèn)題的解決。

　　第二個(gè)是我國(guó)目前的預(yù)算制定比較粗略，不夠細(xì)化，常常沒(méi)有落到實(shí)處，就被通過(guò)了。這很容易給預(yù)算執(zhí)行增加任意性，致使長(zhǎng)官意志滋生。

　　第三個(gè)是技術(shù)性問(wèn)題。如我國(guó)財(cái)政年度的起算點(diǎn)不合理，1-3月間會(huì)出現(xiàn)3個(gè)月的空當(dāng)期，導(dǎo)致不少政府“年初預(yù)算分配不出，年底拼命花錢(qián)”的現(xiàn)象。李金珊教授本人曾提議改變財(cái)政年度為3月制定預(yù)算，4月開(kāi)始執(zhí)行，1年首尾相接，避免政府財(cái)政出現(xiàn)上述問(wèn)題，但此提議目前尚未收到回應(yīng)。

　　如何沖破來(lái)自政府自身的阻力

　　王一江教授表示，總理提出5年內(nèi)建立公共財(cái)政，時(shí)間之所以會(huì)拉得那么長(zhǎng)，主要有下面幾個(gè)原因：首先是不少有關(guān)財(cái)政的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)需要打破，這將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。過(guò)去，政府的財(cái)政觀念基本上是“財(cái)政收入越多越好”，“財(cái)政支出給經(jīng)濟(jì)建設(shè)的份額越大越好”，以致形成“稅收政績(jī)”、“建設(shè)政績(jī)”�，F(xiàn)在，不少地方仍以此為考察政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，這種“以政府利益為中心”的傳統(tǒng)觀念和考評(píng)機(jī)制，必須在未來(lái)5年內(nèi)逐步糾正。

　　另外，他還認(rèn)為，現(xiàn)行財(cái)政體制的慣性，也是加劇改革難度的一個(gè)重要因素。因?yàn)閺倪^(guò)去幾年的國(guó)家和地方財(cái)政預(yù)算看，支出最大的兩部分是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”和“政府行政管理費(fèi)用”。公共財(cái)政體制在推進(jìn)過(guò)程中，必然伴隨著尚未建設(shè)完成的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目不可能立刻廢棄停建，否則是對(duì)資源的更大浪費(fèi)；同時(shí)，也必然伴隨著工資待遇被削減的政府公務(wù)人員的不滿。這一問(wèn)題也相當(dāng)棘手，在找到合適的補(bǔ)償手段前，無(wú)法一蹴而就。上述慣性在未來(lái)幾年內(nèi)都將繼續(xù)存在，這也是建立公共財(cái)政需要花費(fèi)多年時(shí)間的原因。

　　王一江教授最后說(shuō)，建立公共財(cái)政在政府內(nèi)部的阻力不小，因此，不能單靠政府內(nèi)部的力量，應(yīng)當(dāng)在其外圍尋找推動(dòng)力。這種外圍推動(dòng)力，包括人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)的推促，更多民意代表的監(jiān)督，以及程序上的保障。

　　歸根結(jié)底，就是在現(xiàn)有體制內(nèi)，對(duì)民眾與國(guó)家，以及不同職能的國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力和利益，進(jìn)行更合理的分配與制衡，甚至可以建立一個(gè)利益中立的專門(mén)機(jī)構(gòu)，來(lái)推動(dòng)公共財(cái)政改革。這樣，應(yīng)能收到較積極的效果。(楊亮慶 王夢(mèng)婕）