以民生為本，提高政府效能，是當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府的切入點(diǎn)和突破口

　　“樂(lè)民之樂(lè)者，民亦樂(lè)其樂(lè)；憂民之憂者，民亦憂其憂”。

　　正在召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)上，許許多多代表委員審議政府工作報(bào)告，回顧“黃金五年”的經(jīng)濟(jì)成就時(shí)，都少不了由衷贊嘆本屆政府“務(wù)實(shí)親民”的努力，并用“一以貫之”，評(píng)價(jià)這5年來(lái)中央政府關(guān)注民生、改善民生的至誠(chéng)與毅力。

　　3月11日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案將提交十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議，深化行政管理體制改革再邁新步。5年來(lái)中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)科學(xué)發(fā)展的理論創(chuàng)新，對(duì)民生的關(guān)注，都將更具體地凝聚在“打造服務(wù)型政府”的改革目標(biāo)上來(lái)。

　　接受《瞭望》新聞周刊采訪的兩會(huì)代表委員和有關(guān)專(zhuān)家指出，以改善和保障民生為切入點(diǎn)，以提高政府效能為突破口，建設(shè)人民滿意的政府，將成為新一屆政府，乃至更長(zhǎng)時(shí)間中國(guó)政府的努力方向。

　　政府轉(zhuǎn)型的核心命題

　　任何一場(chǎng)改革都具有鮮明的時(shí)代烙印。中國(guó)改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)委員遲福林，將中國(guó)當(dāng)前的轉(zhuǎn)型特色，概括為“從生存型社會(huì)開(kāi)始步入發(fā)展型社會(huì)”。

　　他分析，在這個(gè)階段，全社會(huì)面臨的生存性壓力在逐步減弱，而發(fā)展性壓力在全面增強(qiáng)。這包括：資源環(huán)境壓力、城鄉(xiāng)區(qū)域均衡發(fā)展、公共需求全面快速增長(zhǎng)，以及公共治理、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)的壓力等。

　　這樣的轉(zhuǎn)型壓力，首先體現(xiàn)在對(duì)政府職能的新標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)干部素質(zhì)的高要求上。

　　去年到今年，一系列事件引發(fā)了社會(huì)關(guān)注，如遼寧西豐拘傳記者事件、湖北天門(mén)城管打死人事件、陜西綏德校長(zhǎng)追簽被拘事件，等等。專(zhuān)家分析，此類(lèi)事件中，一些基層政府體現(xiàn)出明顯的雙重“治理脫節(jié)”：干部素質(zhì)與群眾的需求脫節(jié)、與群眾的愿望脫節(jié)；治理手段與現(xiàn)代化進(jìn)程脫節(jié)、與時(shí)代的發(fā)展脫節(jié)。

　　這種對(duì)政府職能的高要求，也在今年初的抗擊雪災(zāi)中有所體現(xiàn)。北京銀行董事長(zhǎng)閆冰竹委員指出，雪災(zāi)損壞了輸電線路與交通運(yùn)輸，進(jìn)而引起種種社會(huì)困難，是社會(huì)現(xiàn)代化后特有的“聯(lián)動(dòng)型”災(zāi)害，對(duì)此我們準(zhǔn)備不足。九三學(xué)社在調(diào)研后對(duì)此有針對(duì)性地提出，政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)極端天氣事件的研究，制定基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)更多地考慮到極端天氣事件的影響，不斷完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)防災(zāi)抗災(zāi)的技術(shù)服務(wù)和科技支撐，加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)進(jìn)行預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的安全教育等五項(xiàng)建議。

　　新的發(fā)展階段對(duì)政府職能提出了新要求。對(duì)此，中央指出，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面：對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多，社會(huì)管理和公共服務(wù)仍比較薄弱；部門(mén)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問(wèn)題仍比較突出；政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運(yùn)行和管理制度不夠健全；對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問(wèn)題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　在這樣的背景下，2月23日進(jìn)行的中央政治局集體學(xué)習(xí)，把“建設(shè)服務(wù)型政府”作為主題。接受《瞭望》新聞周刊采訪的專(zhuān)家普遍表示，此舉正是中央決策層統(tǒng)一思想，在兩會(huì)前向代表委員和新一屆政府表明政府改革主導(dǎo)方向與改革決心之舉。

　　北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授趙成根向《瞭望》新聞周刊表示，現(xiàn)代國(guó)家是全體人民的國(guó)家，公共利益是政府所有活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和根本目標(biāo)。因此可以說(shuō)，服務(wù)型政府是政府改革的靈魂，是我國(guó)打造與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府行政體制、塑造政府職能體系以及相應(yīng)運(yùn)行機(jī)制的核心命題。

　　國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱表示，服務(wù)型政府的價(jià)值理念是為人民服務(wù)，同時(shí)反映出了中國(guó)共產(chǎn)黨最核心的執(zhí)政理念，即“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，這些理念最終都落實(shí)為政府對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。

　　把“服務(wù)”體現(xiàn)在每個(gè)環(huán)節(jié)

　　建設(shè)服務(wù)型政府，需要把“服務(wù)”的概念貫徹到政府運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)上。

　　首先，服務(wù)型政府要體現(xiàn)在“服務(wù)型財(cái)政”上。湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青代表認(rèn)為，今年中央提出行政管理體制改革，是降低行政成本的重要機(jī)遇。

　　他認(rèn)為，當(dāng)前財(cái)政分配存在一定不和諧因素，表現(xiàn)在預(yù)算管理透明度不足；中央與地方存在財(cái)政矛盾；稅費(fèi)關(guān)系不協(xié)調(diào)；支出低效與社會(huì)貧困并存，一些制度性浪費(fèi)大，“三公”問(wèn)題突出等。他估計(jì)，去年公車(chē)、公樓、公務(wù)接待花費(fèi)是一筆不小的數(shù)額，如果改革，可能會(huì)減少30%～40%。如果將這部分財(cái)政支出優(yōu)化，可以將錢(qián)用在更好地改善民生上。

　　其次，建立以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績(jī)效評(píng)估和行政問(wèn)責(zé)體系。汪玉凱教授說(shuō)，各地領(lǐng)導(dǎo)層換屆后，即將履新的政府的領(lǐng)導(dǎo)干部有追求政績(jī)的強(qiáng)烈沖動(dòng)，這個(gè)時(shí)候，干部必須堅(jiān)定為人民服務(wù)理念，并專(zhuān)注于體現(xiàn)服務(wù)型政府理念的體制和機(jī)制建設(shè)。他指出，績(jī)效評(píng)估體系是執(zhí)政成果的風(fēng)向標(biāo)，以公共服務(wù)和社會(huì)管理作為考核標(biāo)準(zhǔn)，必將利于修補(bǔ)“短板”，用“民心工程”取代“政績(jī)工程”。

　　北京大學(xué)中國(guó)地方政府研究院院長(zhǎng)彭真懷教授向《瞭望》新聞周刊表示，政府應(yīng)該科學(xué)設(shè)置績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，在現(xiàn)階段尤其應(yīng)考慮對(duì)從事公共服務(wù)和社會(huì)管理工作的公務(wù)員進(jìn)行物質(zhì)和榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)社會(huì)氛圍，從而形成為人民服務(wù)的良好風(fēng)氣，利于促進(jìn)“官本位”逐步向“民本位”轉(zhuǎn)變。

　　而行政問(wèn)責(zé)制的可貴之處在于，把下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)變成政府官員對(duì)人民負(fù)責(zé)。健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度，明確問(wèn)責(zé)范圍，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，還能夠提高政府執(zhí)行力和公信力。

　　再有，特別注意研究“公共服務(wù)機(jī)構(gòu)”的改革。這些公共服務(wù)機(jī)構(gòu)指自來(lái)水公司、煤氣公司、學(xué)校、醫(yī)院等企事業(yè)單位。汪玉凱教授說(shuō)，這些機(jī)構(gòu)體系的自身效率、人員結(jié)構(gòu)、服務(wù)導(dǎo)向，直接關(guān)系到公共服務(wù)質(zhì)量。因此，改革提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，降低公共服務(wù)的成本，提高服務(wù)質(zhì)量，是讓老百姓切身感受到公共服務(wù)質(zhì)量提高的路徑。

　　此外，趙成根教授表示，在政府的決策、管理和服務(wù)過(guò)程中，政府應(yīng)與包括企業(yè)、非政府組織、各階層普通公眾在內(nèi)的政策的相關(guān)主體進(jìn)行充分協(xié)商，在充分了解他們的意愿、呼聲，甚至不滿的基礎(chǔ)上作出決策，進(jìn)行管理，才能提供令百姓滿意的服務(wù)，社會(huì)才能夠真正達(dá)到和諧。

　　以“民生”為本凸顯服務(wù)理念

　　“教育、就業(yè)、分配、社保、醫(yī)療、安定”，是老百姓當(dāng)前最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的六大民生問(wèn)題。這其中幾乎所有都與政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能有著直接的緊密的聯(lián)系。建設(shè)服務(wù)型政府，民生問(wèn)題既是切入點(diǎn)，也最能夠體現(xiàn)政府為公眾提供服務(wù)的終極價(jià)值理念。

　　政府職能轉(zhuǎn)變是全面的。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理的四大職能，廣義上說(shuō)都是政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的重要內(nèi)容。比如在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)上，政府可以更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見(jiàn)性和有效性；在市場(chǎng)監(jiān)管上，也要通過(guò)推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場(chǎng)執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管。這些都在總體上反映著政府的宗旨、理念和價(jià)值。

　　但同時(shí)，當(dāng)前更需要彌補(bǔ)的，是公共服務(wù)和社會(huì)管理的兩塊“短板”。汪玉凱教授用六句話來(lái)概括服務(wù)型政府的功能：行使公共權(quán)力、代表公共利益、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護(hù)公共秩序、承擔(dān)公共責(zé)任，其中都有“公共”兩個(gè)字。因此，強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府，實(shí)際上就是更加強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。

　　汪玉凱進(jìn)一步解釋說(shuō)，尤其是，我國(guó)基層政府不掌握宏觀調(diào)控的權(quán)限，他們面對(duì)的是大量具體的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，因此，基層政府的服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變要求更加迫切。如果在公共服務(wù)和社會(huì)管理方面政府不作為，那么沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)可以替代政府的作用。

　　加強(qiáng)社會(huì)管理，要求強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配職能，完善社會(huì)保障體系，健全基層社會(huì)管理體制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。注重公共服務(wù)，要求政府著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。最終實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的民生建設(shè)目標(biāo)，凸顯服務(wù)型政府的作用。

　　當(dāng)前，民生問(wèn)題作為社會(huì)的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題，已經(jīng)引起了各級(jí)政府的高度關(guān)注。寧波市市長(zhǎng)毛光烈代表提出，基層政府強(qiáng)化公共服務(wù)，需要特別注意貼近群眾，改革創(chuàng)新。

　　一是圍繞盡可能滿足群眾需求來(lái)進(jìn)行。他舉例說(shuō)，寧波近兩年送戲下鄉(xiāng)、在城區(qū)推廣大眾化排舞，相較而言花錢(qián)不多，卻很受歡迎。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，主要是活動(dòng)中給了農(nóng)民自己對(duì)文化團(tuán)組的選擇權(quán)、文化消費(fèi)需求內(nèi)容的選擇權(quán)；而排舞在城區(qū)的廣泛推開(kāi)，滿足了城區(qū)群眾求樂(lè)、保健兩大需求�？梢�(jiàn)加強(qiáng)公共服務(wù)，政府不能包辦代替，要盡可能?chē)�繞群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最直接的事情做起。

　　二是必須注意統(tǒng)籌，抓好制度落實(shí)。寧波連續(xù)兩年，以剛性指標(biāo)約束新增財(cái)力的60%以上用于改善民生，強(qiáng)化了財(cái)政支出的公共性；同時(shí)，在服務(wù)重點(diǎn)上，又向農(nóng)村傾斜，向山區(qū)海島和薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向低收入群眾和困難群眾傾斜，以保證公共財(cái)政的公正性。

　　三是必須創(chuàng)新方式，與社會(huì)力量建立良好合作。比如寧波明確政策補(bǔ)貼和考核辦法，開(kāi)展的“81890”電話服務(wù)，發(fā)展加盟服務(wù)企業(yè)700多家，去年處理居民公共求助事項(xiàng)53萬(wàn)件，政府花錢(qián)少，為群眾辦事多。同時(shí)，完善社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，培育讓群眾滿意的品牌。這幾年，寧波社區(qū)服務(wù)“81890”、汽車(chē)南站“3561”服務(wù)班、外貿(mào)服務(wù)“八達(dá)通”等，都成為當(dāng)?shù)亍胺��?wù)名牌”，讓群眾得到更多的穩(wěn)定的高質(zhì)量的公共服務(wù)。

　　提高“效能”成為突破口

　　好的目標(biāo)還要高效率落實(shí)。日前有媒體調(diào)查表明，90.3%的人對(duì)政府官員的辦事效率表示不滿。本刊記者采訪的有關(guān)專(zhuān)家則表示，不斷提高效能，是現(xiàn)代公共政府的基本特征。

　　受訪專(zhuān)家認(rèn)為，目前，影響政府效能發(fā)揮的主要障礙有二。

　　一是權(quán)責(zé)不明。一些部門(mén)權(quán)責(zé)配置不合理，有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)、權(quán)責(zé)不匹配。權(quán)力和責(zé)任過(guò)于集中和過(guò)于分散現(xiàn)象同時(shí)并存，決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不科學(xué)，還沒(méi)有建立起有效的監(jiān)督制約機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。

　　彭真懷教授說(shuō)，政府部門(mén)對(duì)權(quán)力的爭(zhēng)奪和對(duì)責(zé)任的推諉構(gòu)成了極其明顯的反差。當(dāng)公共性事件發(fā)生時(shí)，百姓感覺(jué)政府的反應(yīng)好像總是慢半拍，其實(shí)這“半拍”時(shí)間里，一些領(lǐng)導(dǎo)干部正在分析這件事是否屬于自己的職權(quán)范圍，要不要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，出了問(wèn)題要向誰(shuí)匯報(bào)，如何免責(zé)。對(duì)責(zé)任的相互推諉，必然造成辦事效率低下。

　　二是職能交叉、多頭管理。根據(jù)彭真懷教授的分析，目前我國(guó)有副部級(jí)以上的部門(mén)175個(gè)。政府職能分工過(guò)細(xì)，必然造成職能交叉，增加部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合難度。

　　此外，一些政府部門(mén)“門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦”，工作人員服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，素質(zhì)不高，紀(jì)律松弛、作風(fēng)粗暴，辦事拖拉，形式主義、官僚主義問(wèn)題比較突出，弄虛作假、奢侈浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重，也是影響政府效能提高的重要原因。

　　因此，加快行政管理體制改革步伐，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，正是在建設(shè)服務(wù)型政府的總體要求下，建設(shè)以民生為本的效能政府的迫切要求。

　　歷次機(jī)構(gòu)改革提供經(jīng)驗(yàn)

　　改革開(kāi)放以來(lái)，為完善行政管理體制，我國(guó)先后進(jìn)行了5次機(jī)構(gòu)改革，每一次機(jī)構(gòu)改革均是圍繞當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件進(jìn)行的。

　　比如1988年，為適應(yīng)黨政職能分開(kāi)和干部人事制度改革的要求，推行國(guó)家公務(wù)員制度，強(qiáng)化政府的人事管理職能，當(dāng)年4月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革決定撤銷(xiāo)勞動(dòng)人事部，分設(shè)人事部和勞動(dòng)部。

　　勞動(dòng)部職能集中于勞動(dòng)力管理、勞動(dòng)就業(yè)、職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)、職工福利、就業(yè)前培訓(xùn)與在職工人技術(shù)培訓(xùn)、勞動(dòng)保護(hù)監(jiān)察等方面。這一時(shí)期，我國(guó)開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃體制及其勞動(dòng)力資源配置方式進(jìn)行改革，成功地緩解了上世紀(jì)80年代初嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。

　　1998年，由于國(guó)有企業(yè)改制后大批下崗分流人員的社會(huì)保障問(wèn)題集中出現(xiàn)，考慮到社會(huì)保障體系的建立任務(wù)艱巨，勞動(dòng)和社會(huì)保障部應(yīng)運(yùn)而生，并被賦予綜合管理全國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障工作的職能，我國(guó)勞動(dòng)保障事業(yè)由此進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。

　　再如，1988年國(guó)務(wù)院撤銷(xiāo)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，組建建設(shè)部。其背景是隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的傷害逐漸顯現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)職能越來(lái)越凸顯，因此建設(shè)部中的環(huán)境保護(hù)職能拆分開(kāi)來(lái)。新組建的建設(shè)部主要對(duì)工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)定額、勘察設(shè)計(jì)、建筑施工進(jìn)行綜合管理和監(jiān)督；規(guī)劃和指導(dǎo)全國(guó)城市建設(shè)和村鎮(zhèn)建設(shè)；歸口管理全國(guó)建筑業(yè)和房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。

　　另如，隨著食品藥品在人民生活中的地位和作用日益凸顯，為應(yīng)對(duì)這一新出現(xiàn)的社會(huì)職能需求，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)，1998年醫(yī)藥監(jiān)管職能從衛(wèi)生部門(mén)中拆分出來(lái)，組建了國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，2003年又在此基礎(chǔ)上組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。

　　此外，一些部門(mén)因?yàn)閭鹘y(tǒng)習(xí)慣、職能定位等原因一直未能整合。比如交通部和民航總局雖然同屬交通運(yùn)輸領(lǐng)域，但新中國(guó)建國(guó)以來(lái)由于航空管制等原因，民航系統(tǒng)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)保持著半軍事化色彩，與交通運(yùn)輸部門(mén)形成了傳統(tǒng)上的分立格局，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒(méi)有進(jìn)行根本性改革。

　　可以說(shuō)，每次機(jī)構(gòu)改革都是根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件和人民生活的實(shí)際需要而調(diào)整的。彭真懷教授說(shuō)，今天當(dāng)我們以更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)反觀這些部門(mén)的分與合，不難發(fā)現(xiàn)這樣的設(shè)置已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)下以及未來(lái)發(fā)展的需要。尤其是，我們?cè)俨荒芤驗(yàn)樯鐣?huì)出現(xiàn)了某項(xiàng)新的職能需求，就成立某個(gè)部委，承擔(dān)附帶而來(lái)的編制、經(jīng)費(fèi)、管理權(quán)限等負(fù)擔(dān)，這不符合行政管理科學(xué)的要求，也帶來(lái)了政府機(jī)構(gòu)職能交叉重復(fù)的嚴(yán)重弊端。

　　彭真懷統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)務(wù)院部門(mén)中有80多項(xiàng)職能是交叉的。比如在食品衛(wèi)生、食品安全監(jiān)管方面，農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門(mén)管農(nóng)產(chǎn)食品生產(chǎn)，質(zhì)檢部門(mén)管非農(nóng)產(chǎn)食品的加工質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，工商部門(mén)管流通，商務(wù)部門(mén)管部分食品的儲(chǔ)備、畜禽屠宰、市場(chǎng)調(diào)劑和進(jìn)出口，衛(wèi)生部門(mén)管餐飲，食品藥品監(jiān)管部門(mén)管綜合協(xié)調(diào)。多頭管理、“九龍治水”的局面，大大分散了政策資源和執(zhí)行資源。僅建設(shè)部而言，其職能已與國(guó)務(wù)院24個(gè)部門(mén)的職能出現(xiàn)交叉，另外還有17個(gè)部門(mén)在管理農(nóng)業(yè)。

　　彭真懷教授表示，回顧5次機(jī)構(gòu)改革的成敗得失，機(jī)構(gòu)設(shè)置中的權(quán)責(zé)不一致，政府職能的交叉嚴(yán)重、權(quán)力缺乏制衡和監(jiān)督等問(wèn)題得到了充分的暴露，這對(duì)于下一步深化行政管理體制改革具有重要的參考意義。

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民需求決定改革方向

　　隨著改革的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)政府職能的要求發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

　　首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，要求由市場(chǎng)而不是由政府對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，但目前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變還沒(méi)有完全到位。政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象還不少，行政許可事項(xiàng)仍然較多，存在宏觀管理“微觀化”、“以批代管”等問(wèn)題。

　　浙江省臺(tái)州市市長(zhǎng)陳鐵雄代表對(duì)《瞭望》新聞周刊說(shuō)，現(xiàn)在一些地方政府部門(mén)仍然包攬社會(huì)事務(wù)，動(dòng)輒動(dòng)用行政權(quán)力調(diào)整市場(chǎng)利益格局，有的充當(dāng)企業(yè)“誠(chéng)信擔(dān)�！�，有的充當(dāng)市場(chǎng)“風(fēng)險(xiǎn)先知”，有的充當(dāng)社會(huì)事務(wù)的“全職管理者”，這都是典型的“萬(wàn)能政府”表現(xiàn)，在干擾市場(chǎng)規(guī)則的同時(shí)，還帶來(lái)了大量資源的浪費(fèi)與建設(shè)的低效率。政府應(yīng)該把公共服務(wù)的職能擴(kuò)大，把自身縮小，由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，把自己的觸角向社會(huì)延伸，延伸到百姓身邊。

　　彭真懷教授說(shuō)，政府職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政府提出的核心要求。只有政府從既當(dāng)“導(dǎo)演”又當(dāng)“演員”還當(dāng)“評(píng)委”的窠臼中跳出來(lái)，才能夠把資源配置的權(quán)力真正讓給市場(chǎng)，也才能彌補(bǔ)公共服務(wù)和社會(huì)管理的短腿，真正管好政府該管的事情。

　　其次，隨著人民的參與意識(shí)和權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，公眾對(duì)公共事務(wù)的的關(guān)心程度迅速提升，保障人民民主權(quán)利的要求更加迫切。此時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和轉(zhuǎn)軌時(shí)期直接的行政命令和行政控制的管理辦法與人民的需求相對(duì)照，更加格格不入，政府的職能和運(yùn)行機(jī)制必須重新定位，從“管理”的思維模式向著提供“服務(wù)”的價(jià)值取向轉(zhuǎn)變。

　　其三，隨著社會(huì)管理的難度增強(qiáng)，維護(hù)社會(huì)公平正義的要求不斷提高。與以往相比，股市、房市、物價(jià)、經(jīng)濟(jì)過(guò)熱等難度較大的調(diào)控課題對(duì)執(zhí)政能力提出了高標(biāo)準(zhǔn)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌能力亟待提高。

　　行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，貫穿我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過(guò)程。

　　黨的十七屆二中全會(huì)關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)指出，要合理界定政府部門(mén)職能，明確部門(mén)責(zé)任，確保權(quán)責(zé)一致。理順部門(mén)職責(zé)分工，堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng)，要明確牽頭部門(mén)，分清主次責(zé)任。健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。這是對(duì)十七大提出的“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”的具體闡述。

　　諸如存在于我國(guó)政府中的人力資源管理職能、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)職能、交通運(yùn)輸職能、衛(wèi)生醫(yī)藥職能等領(lǐng)域的職能交叉和協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題，也期待著大部門(mén)體制改革加以解決，實(shí)現(xiàn)部門(mén)職能上的有機(jī)統(tǒng)一，以利于明確權(quán)責(zé)、協(xié)調(diào)配合和行政問(wèn)責(zé)。

　　應(yīng)該看到的是，大部門(mén)體制改革是適應(yīng)我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民需求而進(jìn)行的行政管理體制改革中的一環(huán)，其本身也需要不斷完善和發(fā)展。汪玉凱教授指出，由于涉及面廣，較為復(fù)雜、敏感，在缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)的情況下，大部門(mén)體制改革應(yīng)該循序漸進(jìn)地進(jìn)行探索和試驗(yàn)，在中央的統(tǒng)一部署下有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。

　　同時(shí)，彭真懷教授指出，大部門(mén)體制改革在緩解政府職能交叉和協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題的同時(shí)，尤其要注意避免權(quán)力過(guò)度集中，同步建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督，確保權(quán)力制衡。(楊琳 李亞彪）