大部門的設立，主要依據(jù)協(xié)調(diào)和效能兩大原則

　　十七大提出探索實行“職能有機統(tǒng)一的大部門體制”，為新歷史條件下的政府機構改革明確了具體目標。

　　多層原因呼喚大部門體制

　　大部門體制，就是指把業(yè)務相似、職能相近的部門進行合并，集中由一個大部門統(tǒng)一行使。一方面可以精簡政府機構，減少部門之間的職能交叉和權限沖突，簡化公務手續(xù)；另一方面也可以減少橫向協(xié)調(diào)困難，裁撤議事協(xié)調(diào)機構，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經(jīng)濟和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。

　　探索實行職能統(tǒng)一的大部門體制，是社會主義市場經(jīng)濟體制深層次的需要。當前，我國中央層面的政府機構設置仍存在計劃經(jīng)濟條件下對口設立的痕跡。計劃經(jīng)濟要求政府根據(jù)垂直方式進行管理，每一個部管理特定的行政事務，分工很細，目的在于對商品從生產(chǎn)、流通、供給、運輸?shù)榷鄠�環(huán)節(jié)進行全面管理。

　　市場經(jīng)濟要求市場要素之間要合理配置，并按照市場規(guī)律進行流動，很多事務的管理不再相互獨立，而是相互交織、密不可分。當前我國經(jīng)濟領域的市場化程度越來越高，需要政府對市場的監(jiān)管做到統(tǒng)籌規(guī)劃、總攬全局、法治保障等等有機結合。大部門體制可以為政府職能轉變提供制度保障，并有效減少政府對微觀經(jīng)濟領域的干預。

　　大部門體制也是深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)。從規(guī)范公共權力運行的角度來看，目前的政府機構設置存在機構重疊、職能分割、職責交叉、政出多門等問題，對于市場資源的配置往往通過好幾個部門的協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)。一方面，政府職能的轉變不徹底導致有些部門依然掌握大量的操縱市場運行的手段和權力；另一方面對于市場的有效監(jiān)管體制尚沒有確立，很多市場領域的違法現(xiàn)象層出不窮。這既不利于市場資源的有效配置，導致行政力量過度干預市場運作，同時也阻礙市場秩序的合法化，而且在組織層面上還不斷要求設立越來越多的議事協(xié)調(diào)機構和臨時辦事機構，導致行政成本的增加和組織協(xié)調(diào)的難度加大。

　　部門設置注重職能有機統(tǒng)一

　　部的數(shù)目沒有固定的法律限制，也沒有統(tǒng)一的數(shù)量標準，通常根據(jù)政府事務的范圍來決定。隨著市場失靈和行政國家的出現(xiàn)，政府承擔越來越多的福利項目，部的數(shù)目隨之增加是現(xiàn)代化國家普遍存在的現(xiàn)象。部的數(shù)目多少，取決于政府事務的范圍和部門設置的組織方式、行政程序以及規(guī)模大小，這些都與職權劃分的原則有關。

　　部門的設置一方面要考慮到行政活動的效能性，一些專業(yè)性的事務應該由專業(yè)化的部門來管理，性質不同的事務自然需要設立不同的部門，這樣有利于提高行政效能。另一方面也需要考慮行政活動的協(xié)調(diào)性，一些職能相近、業(yè)務相互聯(lián)系的事務應該集中到一個部門中進行管理，通過設立大部的模式來統(tǒng)一管理，避免部門間的相互扯皮和行政責任虛化，影響政策執(zhí)行力度。

　　根據(jù)這一原則，應整合農(nóng)業(yè)、交通、社會保障、能源、國土資源、文教衛(wèi)等管理要素，形成大部門體制的普遍化。例如，突破小農(nóng)業(yè)的狹窄思維，實行包括農(nóng)林牧副漁五業(yè)和農(nóng)田水利等綜合管理的“大農(nóng)業(yè)”模式；整合民航、公路交通、鐵路運輸、航運以及管道運輸五項管理職能，形成統(tǒng)一管理的“大交通”模式；整合社會救助、社會保險、社會優(yōu)撫、社會福利等的“大社�！惫芾砟Ｊ�；突出文教衛(wèi)公共產(chǎn)品的管辦分離，政事分開，形成“大文教衛(wèi)”管理模式。

　　大部門體制能夠提高政府效能

　　大部門體制有利于轉變政府職能、理順政企和政事關系，優(yōu)化政府組織結構、提高行政效能。大部門體制的重點在于職能的有機統(tǒng)一，切忌分散、交叉和多元。一些業(yè)務相近、職能交叉的部門集中為一個大部，使許多相關聯(lián)的行政事務，首先在大部門內(nèi)部進行協(xié)調(diào)，節(jié)省辦公經(jīng)費和行政協(xié)調(diào)成本。

　　在一些改革的關鍵領域，大部體制能夠保證集中決策，減少部門之間的相互推諉摯肘以及政策之爭，有效遏制當前部門利益膨脹的格局，防止國家政策部門化。

　　另外，大部門體制有利于強化政府的社會管理和公共服務職能。大部制改革不是單純的裁撤機構，更為重要的在于政府職能的整合。特別是在建設服務政府方面，進一步整合與社會管理和公共服務相關的機構，組織更加綜合、全面和統(tǒng)籌的機構可以更好地進行集中決策、統(tǒng)一標準并增強執(zhí)行力度。大部門體制可以減少機構數(shù)量，實現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調(diào)機構，并在此基礎上加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。

　　法律規(guī)制大部門體制

　　政府職能一旦明確，隨后就是配置相應的權力和組織機構，這些都要在憲法確立的政府體制的基礎上，根據(jù)行政法規(guī)定的組織、程序、權力、責任等進行法治化的創(chuàng)造和調(diào)整。邁向法治政府，很重要的一步就是政府機構的組織要法制化。

　　根據(jù)現(xiàn)行憲法和組織法的有關規(guī)定，國務院代表中央行使行政權，國務院是中央行政機關。國務院的行政事務，根據(jù)事務性質的不同由國務院組成部門分別承擔。各部是專門的行政機關，負責特定的行政事務。國務院實行總理負責制，由總理掌控全面性行政事務。部的設立、廢除，根據(jù)憲法和國務院組織法的規(guī)定，國務院提出方案，由全國人大表決通過。建議國務院組織一個大部體制改革工作小組，組織部門人員和學者參與論證，提出整體方案，再提交人大討論。

　　另外，《國務院組織法》應該適時進行修訂，為下一步的改革提供法制保障。使部委組織活動規(guī)則進一步明確化，行政程序不斷透明化和法制化。總之，加強行政組織法建設，規(guī)范行政行為，減少和規(guī)范行政審批，推進大部門體制改革應該成為當前政府法制建設的重要任務。(文/熊文釗 張偉)