正在進(jìn)行的全國(guó)土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”，目前日程已過(guò)半。這場(chǎng)以查處“以租代征”為重點(diǎn)的聲勢(shì)浩大的“百日”執(zhí)法行動(dòng)，表明當(dāng)前土地管理中存在的突出問(wèn)題到了非常嚴(yán)峻的地步。

　　土地違法成因錯(cuò)綜復(fù)雜、癥結(jié)頗多，連續(xù)多年的土地治理整頓行動(dòng)猶在眼前，而且從2003年以來(lái)，上至國(guó)務(wù)院，下到各級(jí)國(guó)土資源部門，采取了種種措施加強(qiáng)土地執(zhí)法，這僅僅百日的行動(dòng)能否為土地管理帶來(lái)全新景象？此次行動(dòng)能在多大程度上解決亂占土地的沉疴？

　　土地違法新花樣

　　據(jù)最新一次衛(wèi)星照片執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，2005年10月～2006年10月，監(jiān)測(cè)的90個(gè)城市中，違規(guī)違法用地約1.3萬(wàn)宗，涉及土地面積24萬(wàn)畝，分別占同期新增建設(shè)用地宗數(shù)和面積比例的51%和22%。土地違法形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

　　而且，與幾年前相比，當(dāng)前土地違法類型有了很大不同，據(jù)國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局介紹，主要有三種類型：

　　一是“以租代征”已成為撬動(dòng)土地閘門的一股暗流；二是違反土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，突破批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)區(qū)限制范圍，擅自擴(kuò)大面積，有的還以各種名義新設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)；三是未批先占先用，未依法取得建設(shè)用地審批手續(xù)，就擅自先行征地、供地和施工建設(shè)。

　　而上述土地違法行為與過(guò)去相比，也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，主要有四個(gè)方面：

　　一是一些基層政府直接違法違規(guī)征占土地依然存在，有的以常委會(huì)議紀(jì)要、專題會(huì)議紀(jì)要的形式批準(zhǔn)征占土地；二是一些基層政府默許、縱容、操縱甚至迫使違法違規(guī)用地，手段和形式更加隱蔽；三是違法違規(guī)征占土地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村蔓延；四是東部地區(qū)違法違規(guī)用地仍時(shí)有發(fā)生，而中西部地區(qū)也已經(jīng)開(kāi)始急劇上升。上面提及的衛(wèi)片檢查結(jié)果顯示，違法用地占新增建設(shè)用地的宗數(shù)比例和面積比例排名前15位的城市幾乎都在中西部地區(qū)。

　　為解決當(dāng)前土地執(zhí)法方面存在的突出問(wèn)題，國(guó)土資源部決定集中100天時(shí)間(2007年9月15日至12月25日)，開(kāi)展全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)。國(guó)土資源部負(fù)責(zé)人表示，之所以決定開(kāi)展“百日行動(dòng)”，源于一個(gè)基本判斷，即當(dāng)前全國(guó)土地執(zhí)法形勢(shì)依然嚴(yán)峻，土地違法違規(guī)行為一定程度上影響了國(guó)家宏觀調(diào)控政策作用的發(fā)揮。

　　“以租代征”沖擊土地調(diào)控

　　“百日行動(dòng)”的重點(diǎn)是集中查處2005年1月1日以來(lái)“以租代征”、違反土地利用總體規(guī)劃擴(kuò)大工業(yè)用地規(guī)模、未批先用等違法違規(guī)行為。作為一種新的違法占地行為，“以租代征”近年來(lái)在很多地方普遍存在，甚至在一些地方大行其道。

　　據(jù)國(guó)家土地督察北京局最近對(duì)華北五省區(qū)市的調(diào)查，“以租代征”主要有六種表現(xiàn)形式：一是用地單位或個(gè)人直接與村委會(huì)簽訂協(xié)議租賃土地，二是基層政府直接租賃農(nóng)村集體土地，三是基層政府轉(zhuǎn)租農(nóng)村集體土地，四是基層政府作為土地租賃中介人促成租地行為，五是村民自行出租自己的承包地，六是村委會(huì)租用農(nóng)戶的承包地搞非農(nóng)建設(shè)。

　　對(duì)照相關(guān)的法律規(guī)定，上述“以租代征”行為，不僅違反了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，規(guī)避了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，規(guī)避了依法繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，規(guī)避了依法進(jìn)行征地補(bǔ)償和安置，規(guī)避了履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，而且非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)等行為，也嚴(yán)重違反了《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定。

　　大量“以租代征”行為的發(fā)生，還沖擊了土地閘門的控制效應(yīng)。根據(jù)歷年衛(wèi)片執(zhí)法檢查的實(shí)際數(shù)據(jù)估算，每年我國(guó)新增建設(shè)用地95%以上屬于農(nóng)村集體農(nóng)用地。而在新增建設(shè)用地中，違法占用農(nóng)村集體農(nóng)用地的宗數(shù)、面積以及耕地面積，幾乎都在50%以上，“以租代征”是主要的違法形式之一。這種行為不僅嚴(yán)重違法，而且嚴(yán)重影響了國(guó)家土地管理的秩序，也影響了國(guó)家宏觀調(diào)控政策的有效執(zhí)行和耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　“以租代征”之所以大量發(fā)生，國(guó)土資源部耕地保護(hù)司負(fù)責(zé)人表示，不可否認(rèn)，“以租代征”行為受利益驅(qū)動(dòng)，有著強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地價(jià)值不斷升高，農(nóng)民的土地一旦被征，依照法律規(guī)定只能一次性領(lǐng)取征地補(bǔ)償費(fèi)。而“以租代征”出租土地，甚至比自己搞種養(yǎng)業(yè)的收益要好，還保持土地所有權(quán)。國(guó)家土地督察北京局一項(xiàng)對(duì)農(nóng)民的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，73%的農(nóng)民愿意或比較愿意以“以租代征”的形式出租土地。這是一個(gè)值得高度重視和研究的信號(hào)。

　　從地方政府的角度來(lái)看，面對(duì)國(guó)家嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模的宏觀調(diào)控形勢(shì)，也樂(lè)意而且默許“以租代征”行為發(fā)生，甚至將“以租代征”看作是解決當(dāng)?shù)赜玫孛�盾、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種有效方式和重要途徑。對(duì)用地企業(yè)來(lái)說(shuō)，“以租代征”可以繞過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)限制，不辦理用地審批手續(xù)，可以更快捷便利地取得建設(shè)項(xiàng)目用地。

　　能否扭轉(zhuǎn)嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)

　　經(jīng)過(guò)多年的整治，全國(guó)土地執(zhí)法工作形勢(shì)依然嚴(yán)峻，此次“百日行動(dòng)”又能在多大程度上扭轉(zhuǎn)這一態(tài)勢(shì)呢？

　　國(guó)土資源部國(guó)家土地副總督察甘藏春認(rèn)為，單靠一個(gè)“百日行動(dòng)”來(lái)解決土地管理尤其是土地執(zhí)法中存在的種種問(wèn)題，是不現(xiàn)實(shí)的。在他看來(lái)，首先，當(dāng)前導(dǎo)致土地違法行為出現(xiàn)反彈的可能性依然存在。從客觀來(lái)看，我國(guó)特殊國(guó)情決定了土地供需的矛盾將長(zhǎng)期存在。而主觀上受現(xiàn)行干部考核制度和財(cái)稅體制的制約，領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)發(fā)展觀的真正確立還需要一個(gè)比較長(zhǎng)的過(guò)程。

　　甘藏春認(rèn)為，目前的干部考核制度和財(cái)稅體制不進(jìn)一步深化改革，科學(xué)發(fā)展觀就難以確立；科學(xué)發(fā)展觀確立不了，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情與保護(hù)資源、嚴(yán)格執(zhí)法和切實(shí)維護(hù)群眾利益之間的矛盾，仍將十分突出。

　　其次，從供地模式來(lái)看，以需求主導(dǎo)供地的模式仍未轉(zhuǎn)變。調(diào)查顯示，目前的主流用地模式仍是“土地圍繞項(xiàng)目轉(zhuǎn)”。尤其是書(shū)記、市長(zhǎng)千方百計(jì)引來(lái)的項(xiàng)目，國(guó)土資源部門就得想方設(shè)法為其供地。業(yè)界有這樣一種說(shuō)法：地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)熱衷于招商引資的局面不改變，以土地供應(yīng)引導(dǎo)需求、調(diào)整固定資產(chǎn)投資的作用就難以發(fā)揮。

　　第三，對(duì)違法違規(guī)行為查處普遍偏輕、不到位，產(chǎn)生了極大的負(fù)面效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年11月至2006年8月，中部某省各級(jí)國(guó)土部門向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出黨紀(jì)、政紀(jì)處分建議96人，實(shí)際落實(shí)不到一半；向司法機(jī)關(guān)移送追究刑事責(zé)任32人，實(shí)際僅追究7人。沿海某市國(guó)土部門2005、2006兩年向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行937件，實(shí)際僅執(zhí)行1件。違法處理不到位，違法者反而得到重用或升遷，也一定程度刺激了一些政府和部門違法用地。

　　整改期待標(biāo)本結(jié)合

　　一些地方國(guó)土資源部門的工作人員也擔(dān)心，100天到底能解決多少問(wèn)題？近幾年來(lái)，年年都有相關(guān)執(zhí)法行動(dòng)，有什么辦法來(lái)確保這次行動(dòng)對(duì)違法用地能起到足夠的警示？

　　甘藏春表示，從10月15日起，“百日行動(dòng)”正式轉(zhuǎn)入查處糾正階段，到11月25日將進(jìn)入督察整改階段。

　　甘藏春認(rèn)為，在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)做好以下三個(gè)方面工作：

　　其一，進(jìn)一步梳理核實(shí)清查結(jié)果，制訂查處糾正工作方案。各級(jí)國(guó)土資源部門要對(duì)下一級(jí)自查清理出的案件進(jìn)行認(rèn)真的系統(tǒng)的梳理，分類提出查處糾正的計(jì)劃、措施和時(shí)間表，制訂查處糾正工作方案后報(bào)上一級(jí)國(guó)土資源管理部門。國(guó)土資源管理部門要對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題，依照有關(guān)法律法規(guī)，查處到位；對(duì)清理出的管理不規(guī)范問(wèn)題，要采取措施，予以糾正。

　　其二，加強(qiáng)違法違規(guī)問(wèn)題處理的政策意見(jiàn)及整改方案的研究。本著急用先行、先易后難的原則，認(rèn)真研究“百日行動(dòng)”清理查處的3類土地違法違規(guī)問(wèn)題，有針對(duì)性地提出整改方案，確保“百日行動(dòng)”查處糾正和整改打得準(zhǔn)、有依據(jù)、有成效。

　　其三，充分運(yùn)用高科技手段，完善對(duì)土地違法違規(guī)案件的發(fā)現(xiàn)機(jī)制。在深入現(xiàn)場(chǎng)的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)片執(zhí)法檢查成果和其他衛(wèi)星影像資料的運(yùn)用，完善發(fā)現(xiàn)機(jī)制，并嚴(yán)格按照衛(wèi)片執(zhí)法檢查成果，督促地方國(guó)土部門對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題依法依規(guī)查處到位并作出報(bào)告。

　　甘藏春表示，今年9月27日公開(kāi)通報(bào)的16起案件中，對(duì)責(zé)任人都進(jìn)行了嚴(yán)肅處理。其中有43名干部受到了黨紀(jì)、政紀(jì)處分，中間不乏地市級(jí)干部，還有4起案件的責(zé)任人涉嫌犯罪，已按法定程序移送公安司法部門。可以說(shuō)，過(guò)去“因公違法不算違法”，處理違法“雷聲大，雨點(diǎn)小”的情況，已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)變了。

　　在疾風(fēng)驟雨的剎風(fēng)治亂的同時(shí)，國(guó)土資源部還將研究解決深層次的問(wèn)題和矛盾的辦法，創(chuàng)新土地管理機(jī)制。

　　國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，比如，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)征地制度改革，控制征地規(guī)模，進(jìn)一步依法明確征地范圍，對(duì)于依法征收的土地要合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓展安置途徑，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，努力做到被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

　　同時(shí)，將進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，在符合規(guī)劃、計(jì)劃的前提下，探索農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式和管理措施。此外，嚴(yán)格界定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)的內(nèi)涵、范圍和規(guī)模，防止違背農(nóng)民群眾意愿，損害農(nóng)民利益。(作者：湯小俊)