國務院關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見
國發(fā)[2007]21號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
為落實《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》確定的編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務，按照2006年中央經(jīng)濟工作會議關于“分層次推進主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見：
一、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義
編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。
編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進形成主體功能區(qū)，是全面落實科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務的差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導經(jīng)濟布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護；有利于打破行政區(qū)劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區(qū)域調(diào)控。
全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災減災規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實施管理等方面做好銜接工作。
二、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的指導思想和原則
(一)指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略思想，在堅持實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略基礎上，前瞻性、全局性地謀劃好未來全國人口和經(jīng)濟的基本格局，引導形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相互協(xié)調(diào)，公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。
(二)主要原則。堅持以人為本，引導人口與經(jīng)濟在國土空間合理、均衡分布，逐步實現(xiàn)不同區(qū)域和城鄉(xiāng)人民都享有均等化公共服務；堅持集約開發(fā)，引導產(chǎn)業(yè)相對集聚發(fā)展，人口相對集中居住，形成以城市群為主體形態(tài)、其他城鎮(zhèn)點狀分布的城鎮(zhèn)化格局，提高土地、水、氣候等資源的利用效率，增強可持續(xù)發(fā)展能力；堅持尊重自然，開發(fā)必須以保護好自然生態(tài)為前提，發(fā)展必須以環(huán)境容量為基礎，確保生態(tài)安全，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)人與自然和諧相處；堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，防止城鎮(zhèn)化地區(qū)對農(nóng)村地區(qū)的過度侵蝕，同時，也為農(nóng)村人口進入城市提供必要的空間；堅持陸海統(tǒng)籌，強化海洋意識，充分考慮海域資源環(huán)境承載能力，做到陸地開發(fā)與海洋開發(fā)相協(xié)調(diào)。
根據(jù)上述指導思想和原則，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要妥善處理好幾個方面的關系。
一是處理好開發(fā)與發(fā)展的關系。發(fā)展是硬道理，發(fā)展必須建立在科學合理、有序適度開發(fā)的基礎上。我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，編制實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要在大規(guī)模開發(fā)過程中，既明確優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)區(qū)域，又根據(jù)資源環(huán)境承載能力劃定限制、禁止開發(fā)區(qū)域，實現(xiàn)又好又快發(fā)展。
二是處理好政府與市場的關系。全國主體功能區(qū)規(guī)劃是政府對國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略設計和總體布局，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略意圖，政府應當根據(jù)主體功能區(qū)的定位合理配置公共資源，同時要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，完善法律法規(guī)和區(qū)域政策，綜合運用各種手段，引導市場主體的行為符合主體功能區(qū)的定位。
三是處理好局部與全局的關系。推進形成主體功能區(qū)是從全局利益出發(fā)，謀求國家和人民的整體利益、長遠利益的最大化，要做到局部服從全局，全局兼顧局部。
四是處理好主體功能與其他功能的關系。主體功能區(qū)要突出主要功能和主導作用，同時不排斥其他輔助或附屬功能。優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域的主體功能是集聚經(jīng)濟和人口，但其中也要有生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、旅游休閑區(qū)等；限制開發(fā)區(qū)域的主體功能是保護生態(tài)環(huán)境，但在生態(tài)和資源環(huán)境可承受的范圍內(nèi)也可以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，適度開發(fā)礦產(chǎn)資源。
五是處理好行政區(qū)與主體功能區(qū)的關系。編制主體功能區(qū)規(guī)劃，需要打破行政區(qū)界限，改變完全按行政區(qū)制定區(qū)域政策和績效評價的方法，同時，主體功能區(qū)規(guī)劃的實施，也需要依托一定層級的行政區(qū)。
六是處理好各類主體功能區(qū)之間的關系。各類主體功能區(qū)之間要分工協(xié)作，相互促進。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要通過向重點開發(fā)區(qū)域轉移產(chǎn)業(yè)，減輕人口、資源大規(guī)�？鐓^(qū)域流動和生態(tài)環(huán)境的壓力；重點開發(fā)區(qū)域要促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，增強承接限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域超載人口的能力；限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域要通過生態(tài)建設和環(huán)境保護，提高生態(tài)環(huán)境承載能力，逐步成為全國或區(qū)域性的生態(tài)屏障和自然文化保護區(qū)域。
七是處理好保持穩(wěn)定與動態(tài)調(diào)整的關系。主體功能區(qū)一經(jīng)確定，不能隨意更改。禁止開發(fā)區(qū)域要嚴格依法保護；限制開發(fā)區(qū)域要堅持保護優(yōu)先，逐步擴大范圍；重點開發(fā)區(qū)域可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境承載能力的變化，適時調(diào)整為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。
三、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的主要任務
全國主體功能區(qū)規(guī)劃由國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃組成，分國家和省級兩個層次編制。國家主體功能區(qū)規(guī)劃由全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領導小組(以下簡稱領導小組)會同各省(區(qū)、市)人民政府編制，規(guī)劃期至2020年，并通過中期評估實行滾動調(diào)整；省級主體功能區(qū)規(guī)劃由各省(區(qū)、市)人民政府組織市、縣級人民政府編制，規(guī)劃期至2020年。編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的主要任務是，在分析評價國土空間的基礎上，確定各級各類主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍，明確不同主體功能區(qū)的定位、開發(fā)方向、管制原則、區(qū)域政策等。
(一)分析評價。
編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，首先要對國土空間進行客觀分析評價�？茖W確定指標體系，利用遙感、地理信息等空間分析技術和手段，對全國或本地區(qū)的所有國土空間進行綜合分析評價，作為確定主體功能區(qū)的基本依據(jù)。分析評價采用全國統(tǒng)一的指標體系，統(tǒng)籌考慮以下因素：
一是資源環(huán)境承載能力。即在自然生態(tài)環(huán)境不受危害并維系良好生態(tài)系統(tǒng)的前提下，特定區(qū)域的資源稟賦和環(huán)境容量所能承載的經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模。主要包括：水、土地等資源的豐裕程度，水和大氣等的環(huán)境容量，水土流失和沙漠化等的生態(tài)敏感性，生物多樣性和水源涵養(yǎng)等的生態(tài)重要性，地質(zhì)、地震、氣候、風暴潮等自然災害頻發(fā)程度等。
二是現(xiàn)有開發(fā)密度。主要指特定區(qū)域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的程度，包括土地資源、水資源開發(fā)強度等。
三是發(fā)展?jié)摿Α＜椿谝欢ㄙY源環(huán)境承載能力，特定區(qū)域的潛在發(fā)展能力，包括經(jīng)濟社會發(fā)展基礎、科技教育水平、區(qū)位條件、歷史和民族等地緣因素，以及國家和地區(qū)的戰(zhàn)略取向等。
(二)確定主體功能區(qū)。
在分析評價的基礎上，根據(jù)人口居住、交通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等對空間需求的預測以及對未來國土空間變動趨勢的分析，在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中確定各類主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍。
確定主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍后，要根據(jù)各個主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿�，明確各個主體功能區(qū)的定位、發(fā)展方向、開發(fā)時序、管制原則等。
國家層面的四類主體功能區(qū)不覆蓋全部國土，優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域原則上以縣級行政區(qū)為基本單元，禁止開發(fā)區(qū)域按照法定范圍或自然邊界確定；要按照區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和推進形成主體功能區(qū)的總體要求，闡明推進形成主體功能區(qū)的指導方針、主要目標、開發(fā)戰(zhàn)略等，明確確定省級主體功能區(qū)的主要原則，以及市、縣級行政區(qū)在推進形成主體功能區(qū)中的主要職責。
編制省級主體功能區(qū)規(guī)劃要根據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃，將行政區(qū)國家層面的主體功能區(qū)確定為相同類型的區(qū)域，保證數(shù)量、位置和范圍的一致性。對行政區(qū)國家主體功能區(qū)以外的國土空間，要根據(jù)國家確定的原則，結合本地區(qū)實際確定省級主體功能區(qū)，原則上以縣級行政區(qū)為基本單元；以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，原則上要確定為限制開發(fā)區(qū)域；位于省級行政區(qū)邊界、均質(zhì)性較強的區(qū)域應確定為同一類型的主體功能區(qū)；沿海省區(qū)陸地主體功能區(qū)與海洋主體功能區(qū)要相互銜接，主體功能定位要相互協(xié)調(diào)；對重點開發(fā)區(qū)域要區(qū)分近期、中期和遠期的開發(fā)時序；礦產(chǎn)資源豐富但生態(tài)環(huán)境承載能力較弱的區(qū)域，可以適度開發(fā)礦產(chǎn)資源，但原則上應確定為限制開發(fā)區(qū)域；依法設立的省級各類自然文化保護區(qū)域要確定為禁止開發(fā)區(qū)域。
(三)完善區(qū)域政策。
實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃，實現(xiàn)主體功能區(qū)定位，關鍵要調(diào)整完善相關政策，主要有：
1.財政政策。以實現(xiàn)基本公共服務均等化為目標，完善中央和省以下財政轉移支付制度，重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D移支付。
2.投資政策。逐步實行按主體功能區(qū)與領域相結合的投資政策，政府投資重點支持限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務設施建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護，支持重點開發(fā)區(qū)域基礎設施建設。
3.產(chǎn)業(yè)政策。按照推進形成主體功能區(qū)的要求，研究提出不同主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)指導目錄及措施，引導優(yōu)化開發(fā)區(qū)域增強自主創(chuàng)新能力，提升產(chǎn)業(yè)結構層次和競爭力；引導重點開發(fā)區(qū)域加強產(chǎn)業(yè)配套能力建設，增強吸納產(chǎn)業(yè)轉移和自主創(chuàng)新能力；引導限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴張。
4.土地政策。按照主體功能區(qū)的有關要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，實行差別化的土地利用政策，確保18億畝耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域實行更嚴格的建設用地增量控制，適當擴大重點開發(fā)區(qū)域建設用地供給，嚴格對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的土地用途管制，嚴禁改變生態(tài)用地用途。
5.人口管理政策。按照主體功能定位調(diào)控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產(chǎn)要素同向流動的機制。鼓勵優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域吸納外來人口定居落戶；引導限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉移，緩解人與自然關系緊張的狀況。
6.環(huán)境保護政策。根據(jù)不同主體功能區(qū)的環(huán)境承載能力，提出分類管理的環(huán)境保護政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實行更嚴格的污染物排放和環(huán)保標準，大幅度減少污染排放；重點開發(fā)區(qū)域要保持環(huán)境承載能力，做到增產(chǎn)減污；限制開發(fā)區(qū)域要堅持保護優(yōu)先，確保生態(tài)功能的恢復和保育；禁止開發(fā)區(qū)域要依法嚴格保護。
7.績效評價和政績考核。針對主體功能區(qū)不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要強化經(jīng)濟結構、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，弱化經(jīng)濟增長的評價；重點開發(fā)區(qū)域要對經(jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關領域的自主創(chuàng)新等實行綜合評價；限制開發(fā)區(qū)域要突出生態(tài)建設和環(huán)境保護等的評價，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；禁止開發(fā)區(qū)域主要評價生態(tài)建設和環(huán)境保護。
四、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的工作要求
(一)確保工作進度。國家主體功能區(qū)規(guī)劃2007年9月形成初稿，通過多種形式廣泛征求各地區(qū)、各部門及社會各界意見，經(jīng)“十一五”規(guī)劃專家委員會評估論證并做修改完善后，于12月報國務院審議。省級主體功能區(qū)規(guī)劃2007年全面開展基礎研究工作，對國土空間進行專題研究和綜合評價；2008年6月，形成規(guī)劃初稿，報領導小組辦公室，與國家主體功能區(qū)規(guī)劃和相鄰省(區(qū)、市)主體功能區(qū)規(guī)劃進行銜接；2008年9月，根據(jù)銜接意見修改形成的規(guī)劃，再次報領導小組辦公室進行銜接；2008年11月，根據(jù)銜接意見形成規(guī)劃送審稿，與專家論證報告一起報省(區(qū)、市)人民政府審議。
(二)加強組織領導。編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃是一項開創(chuàng)性工作，涉及面廣，難度大，任務重。各地區(qū)、各部門要從全局出發(fā)，統(tǒng)一思想，高度重視，加強領導，落實責任，全力支持規(guī)劃編制工作。領導小組要按照國務院賦予的職責，積極指導并協(xié)調(diào)解決規(guī)劃編制中的重大問題。各省(區(qū)、市)人民政府要抓緊組建本地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領導小組，做好規(guī)劃編制工作中的組織協(xié)調(diào)。
(三)改進工作方式。要廣泛動員多學科力量，充分借鑒國外先進經(jīng)驗，不斷深化對主體功能區(qū)理論和技術路線的研究，科學確定指標體系和評價方法，細化完善分類管理的區(qū)域政策。要堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的方針，科學系統(tǒng)地安排規(guī)劃編制各項工作。各省(區(qū)、市)人民政府要成立規(guī)劃專家咨詢委員會，承擔規(guī)劃的咨詢、論證和評估等工作。要采取多種形式和渠道，擴大公眾參與，增強規(guī)劃編制的公開性和透明度。
(四)落實人員和經(jīng)費保障。要選配知識結構好、業(yè)務能力強的骨干人員，組建得力的規(guī)劃編制隊伍，加強培訓，提高規(guī)劃人員的素質(zhì)和水平，為做好規(guī)劃編制工作提供人才保障。各省(區(qū)、市)人民政府要為規(guī)劃編制安排必要的經(jīng)費，納入本級財政預算，為規(guī)劃編制工作提供經(jīng)費保障。
國務院
二○○七年七月二十六日
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