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“紅頭文件”屢受質疑 專家呼吁讓公眾有權狀告
2007年04月18日 06:01 來源:人民日報

  近一段時間,一份出自福建平和縣的“紅頭文件”備受輿論質疑:沒有初中畢業(yè)證,就不給辦結婚證。

  這份名為《關于加大執(zhí)法力度嚴格控制初中輟學的通知》的“紅頭文件”,明確規(guī)定:鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和教育、勞動、工商、公安、民政、土地等部門對未取得初中畢業(yè)證書的青少年不得開具勞務證明,不給予辦理勞務證、結婚證、駕駛證等。

  在一片指責聲中,這份荒唐的“紅頭文件”日前被廢止,離實施尚不到1個月。

  “平和縣這份‘紅頭文件’明顯違反了行政許可法、勞動法和婚姻法等法律規(guī)定。但根據我國現行行政訴訟法,公民對這樣的違法‘紅頭文件’還不能起訴。正是因為司法監(jiān)督的缺位,使這類問題在各地、各部門一再出現。要有效阻止‘紅頭文件’濫發(fā)現象,應盡快修改《行政訴訟法》,擴大‘民告官’受案范圍,讓老百姓能起訴政府的‘紅頭文件’,接受司法審查!北本┐髮W憲法與行政法中心主任姜明安教授呼吁。

  “紅頭文件”問題多

  “亂”、“濫”二字最為突出

  “紅頭文件”與公眾生活息息相關。據統(tǒng)計,行政管理中對社會發(fā)生效力的文件,85%是各級政府的規(guī)范性文件,但其中也存在不少問題。

  有的地方政府出臺“紅頭文件”,以招商引資為由給予外地客商“法外優(yōu)惠”;有的地方政府下發(fā)“紅頭文件”,指定下屬單位喝某一牌子的酒;還有的地方政府規(guī)定手機必須用某種彩鈴等等。

  姜明安分析,這些“紅頭文件”的內容,明顯存在違法、壟斷、不正當競爭或歧視等種種問題。它們或者違反了法律明文規(guī)定,或者違反了法律的目的、原則、精神,或者規(guī)避法律,以謀取本部門、本地方利益之私。

  當前“紅頭文件”存在的問題,姜明安認為基本可以用兩個字表述:“亂”和“濫”。制定主體亂,調整范圍亂,制定程序亂;為行政機關濫設權力、管理手段和強制措施等,為行政相對人濫設義務、處罰等。還有的行政機關把“紅頭文件”當作自己的“隱性權力資源”,文件制定后不公開,鎖在抽屜里自行掌握,以達到“民可使由之,不可使知之”而濫用權力的目的。

  緣何不斷上演

  缺乏法律規(guī)范,缺少有效監(jiān)督

  問題“紅頭文件”為何不斷上演?姜明安分析至少有“兩缺”:

  首先,對“紅頭文件”缺乏法律規(guī)范。

  行政法規(guī)和規(guī)章屬行政立法,《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》對其制定權限、調整范圍和程序予以嚴格的規(guī)范。如須經相應會議通過,行政首長簽署,通過政府公報和有關報刊向全社會公布等,故其質量相對較高。而對規(guī)章以下的規(guī)范性文件,即“紅頭文件”,我國至今沒有相應的法律對之加以規(guī)范,故質量難以保障。

  其次,對“紅頭文件”缺少有效監(jiān)督。

  根據現行行政訴訟法,我國只有拘留、罰款等具體行政行為可訴,而行政法規(guī)、規(guī)章和“紅頭文件”等抽象行政行為則都不可訴。行政法規(guī)、規(guī)章不可訴,尚可受到人大常委會、國務院法制部門等的一定監(jiān)督;“紅頭文件”所受的監(jiān)督,反而更少。故制定者們有時就會無所畏懼,恣意妄為。

  損害帶有“普遍性”

  不僅損害眾多人的利益,而且會導致連續(xù)不斷的訴訟

  和具體行政行為相比,“紅頭文件”這種抽象行政行為違法,危害更大!皩摇⑸鐣婕肮、法人和其他組織造成損害的范圍會更大,導致的是‘普遍性’損害,會影響不特定群體的利益!苯靼舱f。

  他用一個違法罰款的具體行政行為和一個亂收費的“紅頭文件”作比較。前者侵害的是一個或幾個人的合法權益,后者侵害的是一個地區(qū)乃至全國的某一群體甚至全體人的合法權益。對前者,被罰人可以到法院起訴;對后者,相對人不能直接起訴。

  即使“紅頭文件”實施后形成亂收費的具體行政行為,相對人也只能起訴亂收費行為。法院明知該“紅頭文件”違法,卻不能撤銷。

  他說,如此一來,一個問題“紅頭文件”,不僅將會損害眾多人的利益,而且會導致連續(xù)不斷的訴訟,無謂耗費司法資源。

  外部監(jiān)督更有優(yōu)勢

  內部監(jiān)督和司法審查應并存

  目前,省、市、縣、鄉(xiāng)“四級政府、三級備案”的規(guī)范性文件備案審查制正逐步健全,以發(fā)現“紅頭文件”的問題并予糾正。

  拿這種行政機關內部糾錯制度和司法審查相比,姜明安認為“各有利弊”——

  備案審查等內部監(jiān)督,較為快捷,可以在較短時間內發(fā)現錯誤并予糾正。同時,糾錯成本比訴訟低。但是,備案審查由于審查的文件多,人手少,且與“紅頭文件”無切身利益關系,缺乏受害人“摳問題”的那種積極性,發(fā)現問題的幾率較。患词拱l(fā)現問題,由于上下左右的關系,糾錯的力度也會打折扣。

  司法審查則不同。監(jiān)督主體千千萬萬,且“紅頭文件”涉及相對人的切身利益,他們有極大的監(jiān)督熱情和積極性。再加上審判公開,法官即使想為“紅頭文件”“護短”也很難。

  他說:“行政訴訟花時間、花錢。所以只能兩種監(jiān)督并存,而不能以司法審查取代備案審查!

  審查把握尺度

  限于審查發(fā)布者權限等三方面

  行政訴訟法已施行17年。隨著依法行政的推進和全社會法律意識的提高,對“紅頭文件”進行司法審查的社會環(huán)境日益成熟。

  姜明安認為,現在把“紅頭文件”納入行政訴訟受案范圍,是必要的,也是適當的。當然,和對具體行政行為的審查相比,對“紅頭文件”審查的“度”應該小些。因為“紅頭文件”涉及政策,而政策屬于行政自由裁量的范圍,司法審查不應干預行政機關自由裁量權的行使。

  他認為,法院對“紅頭文件”的司法審查一般應只限于三個方面:其一,被告是否享有發(fā)布“紅頭文件”的權限;其二,“紅頭文件”是否與法律、法規(guī)或規(guī)章的明文規(guī)定相抵觸,或者是否明顯違反法律的目的、原則和精神;其三,是否符合法律規(guī)定的制定、發(fā)布程序,如是否依法召開座談會、聽證會或通過其他形式聽取行政相對人的意見;是否經過必要性、可行性論證;是否公開發(fā)布;是否報送備案審查等。(吳兢)

 
編輯:李淑國】
 

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