中新網(wǎng)北京3月29日電(記者 阮煜琳)將于今年7月1日實(shí)施的《中華人民共和國海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)是海關(guān)規(guī)范辦案程序的一項(xiàng)重要舉錯(cuò)。海關(guān)總署政法司馬軍對《程序規(guī)定》在第一時(shí)間進(jìn)行了全面解讀。
一、《程序規(guī)定》的意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)《程序規(guī)定》是海關(guān)行政法制建設(shè)中一部重要規(guī)章。
行政管理制度逐步實(shí)現(xiàn)法制化是社會(huì)主義和諧社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。近年來，我國行政法制建設(shè)有了長足發(fā)展，行政實(shí)體法立法方面日益完善，行政程序法的立法進(jìn)程也明顯加快，行政程序法、行政強(qiáng)制法已進(jìn)入立法階段。因此，盡快適應(yīng)國家行政法制建設(shè)需要，加強(qiáng)海關(guān)行政程序立法，保障行政權(quán)的正確行使，規(guī)范行政執(zhí)法和行政處罰活動(dòng)，已成為海關(guān)行政法制建設(shè)的迫切需要。《程序規(guī)定》正是適應(yīng)這種形勢，在規(guī)范海關(guān)辦案程序、行政強(qiáng)制程序等方面作出了詳盡的規(guī)定。它對海關(guān)辦案人員、特別是基層的執(zhí)法人員提出了更高的要求，使海關(guān)在這個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法手段更加透明和公開。
(二)《程序規(guī)定》的實(shí)施能夠保障海關(guān)正確行使行政處罰權(quán)。
隨著國家經(jīng)濟(jì)的繁榮和對外貿(mào)易發(fā)展，參與國際貿(mào)易經(jīng)營主體的范圍和數(shù)量不斷擴(kuò)大，海關(guān)作為國家進(jìn)出關(guān)境的行政管理機(jī)關(guān)，其行政處罰權(quán)行使所涉及的社會(huì)層面也必然不斷增多，影響不斷擴(kuò)大。制定《程序規(guī)定》，保障海關(guān)正確行使行政處罰權(quán)，不僅是貫徹海關(guān)“依法行政、為國把關(guān)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)發(fā)展”工作方針的重要舉措，也是海關(guān)向社會(huì)彰示執(zhí)法為民，切實(shí)保障行政相對人合法權(quán)益的重要方式。
(三)《程序規(guī)定》的實(shí)施能夠使海關(guān)管理相對人依法監(jiān)督海關(guān)辦案。
《程序規(guī)定》對海關(guān)辦案程序的每一個(gè)環(huán)節(jié)都作出了明確細(xì)致的規(guī)定，海關(guān)執(zhí)法關(guān)員不僅要嚴(yán)格依法辦事，還要自覺接受管理相對人監(jiān)督。《程序規(guī)定》實(shí)際上起到了“透明窗”的作用，它將海關(guān)辦案的一整套程序展現(xiàn)在管理相對人面前，這種做法是關(guān)務(wù)公開的一項(xiàng)重要舉錯(cuò)。
二、《程序規(guī)定》的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)關(guān)于《程序規(guī)定》內(nèi)容結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。
《程序規(guī)定》共7章97條，主要內(nèi)容涵蓋了海關(guān)辦理行政處罰案件的基本程序制度，包括案件調(diào)查、審理和執(zhí)行環(huán)節(jié)的一般程序，以及海關(guān)簡單案件處理程序等內(nèi)容，完整地涵蓋了海關(guān)辦理行政處罰案件的整個(gè)流程。在“總則”一章中提出了“公正效率原則”，明確：海關(guān)辦理行政處罰案件應(yīng)當(dāng)公正、公開、及時(shí)和便民；同時(shí)提出了“尊重少數(shù)民族語言的原則”，即海關(guān)辦理行政處罰案件，在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言進(jìn)行查問和詢問。對不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)為其提供翻譯人員；同時(shí)還提出了對案件涉及的“商業(yè)秘密、或者個(gè)人隱私，應(yīng)當(dāng)保守秘密”，充分保護(hù)相對人合法權(quán)益。
(二)關(guān)于《程序規(guī)定》的時(shí)效制度。
《程序規(guī)定》將時(shí)效制度全面引入，貫穿于行政處罰程序的始終，在回避的申請、決定、扣留的實(shí)施、延長期限，處罰時(shí)效，法律文書的送達(dá)，強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)行終結(jié)等各個(gè)環(huán)節(jié)均進(jìn)行時(shí)效限定，使時(shí)效制度成為本規(guī)定中的一項(xiàng)基本制度。如《程序規(guī)定》對當(dāng)事人及其代理人提出回避申請的，海關(guān)“應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)作出決定并且書面通知申請人”；對海關(guān)駁回回避申請有異議的，當(dāng)事人及其代理人“可以在收到書面通知后的3個(gè)工作日內(nèi)向作出決定的海關(guān)申請復(fù)核1次，作出決定的海關(guān)應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)作出復(fù)核決定并且書面通知申請人”�！冻绦蛞�(guī)定》對海關(guān)法律文書公告送達(dá)規(guī)定了“自發(fā)出公告之日起滿60日，視為送達(dá)；對在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)沒有住所的當(dāng)事人進(jìn)行公告送達(dá)，自發(fā)出公告之日起滿6個(gè)月，視為送達(dá)”。海關(guān)在查處案件過程中，如果需要扣留當(dāng)事人的貨物、物品、運(yùn)輸工具或者其他財(cái)產(chǎn)以及帳冊、單據(jù)等資料，扣留的期限“不得超過1年，因案件調(diào)查需要，經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)，可以延長，延長期限不得超過1年”�！冻绦蛞�(guī)定》規(guī)定，當(dāng)事人繳納罰款如果有困難，可以申請延期繳納。海關(guān)在收到當(dāng)事人的延期申請以后，“應(yīng)當(dāng)在10個(gè)工作日內(nèi)作出是否準(zhǔn)予延期、分期繳納罰款的決定”。總之，時(shí)效制度的設(shè)立，將保障海關(guān)行政處罰程序的合理運(yùn)作，有利于海關(guān)及時(shí)地履行法定職責(zé)，排除各種行政處罰障礙，提高行政處罰效率，同時(shí)最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
(三)關(guān)于《程序規(guī)定》的回避、雙人辦案與表明身份制度。
回避制度是體現(xiàn)公正執(zhí)法的重要手段，與案件有關(guān)的人不能參與辦理案件，也不能變相干擾辦案。因此，《程序規(guī)定》從第8條——第13條詳細(xì)規(guī)定了辦案人員應(yīng)當(dāng)回避的情形、回避決定作出的程序、回避的復(fù)核、其他非辦案人員適用回避的情形等。這里特別規(guī)定了當(dāng)事人對駁回回避申請有異議的，可以申請復(fù)核1次，以充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。
《程序規(guī)定》還規(guī)定了雙人辦案制度，即“海關(guān)在調(diào)查、收集證據(jù)時(shí)，辦理行政處罰案件的海關(guān)工作人員不得少于2人”；規(guī)定了表明身份制度，海關(guān)辦案人員在辦理行政處罰案件中“應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示執(zhí)法證件”。目前，辦理行政處罰案件的海關(guān)人員都需持“查緝證”上崗，無證上崗即屬違法。
(四)關(guān)于《程序規(guī)定》的送達(dá)制度。
送達(dá)海關(guān)法律文書特別是涉外送達(dá)海關(guān)法律文書是保證當(dāng)事人知曉海關(guān)具體行政行為的法律手段。由于在行政法中沒有關(guān)于送達(dá)的專門規(guī)定，行政法律文書的送達(dá)都是參照民法的送達(dá)程序執(zhí)行。但由于民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的不同，海關(guān)在送達(dá)方式上不能完全適用民法的有關(guān)規(guī)定，如不能委托駐華使領(lǐng)館或中國駐外使領(lǐng)館送達(dá)等。同時(shí)，隨著我國外國人管理制度的改革和發(fā)展，在華有住所或委托有代理人的外國人、雙重國籍甚至無國籍的海關(guān)行政管理相對人越來越多；由于海關(guān)執(zhí)法的特點(diǎn)，即使是無住所、無委托代理人的外國人或無國籍人的，在特定條件下(如旅檢現(xiàn)場)完全可以直接送達(dá)�！冻绦蛞�(guī)定》結(jié)合海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐的特點(diǎn)，根據(jù)民法關(guān)于送達(dá)的法律精神，對上述程序作出了明確規(guī)定。首先，“海關(guān)送達(dá)法律文書，應(yīng)當(dāng)直接送交受送達(dá)人。受送達(dá)人是公民的，本人不在交其同住成年家屬簽收；受送達(dá)人是法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法人的法定代表人、其他組織的主要負(fù)責(zé)人或者該法人、組織負(fù)責(zé)收件的人簽收”。如果受送達(dá)人拒絕簽收，送達(dá)人在見證人在場的情況下，在送達(dá)法律文書上注明事由，將法律文書留置在受送達(dá)人處即可。其次，如果直接送達(dá)法律文書有困難的，可以委托其他海關(guān)代為送達(dá)，或者郵寄送達(dá)，當(dāng)然，委托送達(dá)的一定要出具委托手續(xù)；郵寄送達(dá)的一定要以收件日期為送達(dá)日期。再次，對于送往境外的法律文書海關(guān)可以直接向受送達(dá)人在國內(nèi)設(shè)立的代表機(jī)構(gòu)或者有權(quán)接受送達(dá)的分支機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)代辦人直接送達(dá)。第四，對于一些特殊的受送達(dá)人，如軍人、被監(jiān)禁或者被勞動(dòng)教養(yǎng)的人，海關(guān)可以通過軍人所在部隊(duì)團(tuán)以上的政治機(jī)關(guān)、監(jiān)所、勞動(dòng)教養(yǎng)單位轉(zhuǎn)交。最后，對于直接送達(dá)、委托送達(dá)、轉(zhuǎn)交、郵寄送達(dá)都不能送達(dá)的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)公告送達(dá)。為了保證當(dāng)事人能夠及時(shí)了解海關(guān)送達(dá)法律文書的內(nèi)容，海關(guān)公告送達(dá)法律文書要在海關(guān)公告欄內(nèi)張貼；對于行政處罰決定書送達(dá)的，還要在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上刊登公告。
(五)關(guān)于《程序規(guī)定》的證據(jù)采集制度。
海關(guān)行政執(zhí)法的多年實(shí)踐表明，由于缺乏統(tǒng)一的證據(jù)尺度和標(biāo)準(zhǔn)，海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象時(shí)有存在,甚至因證據(jù)問題導(dǎo)致海關(guān)行政賠償，當(dāng)事人對海關(guān)執(zhí)法提出了一些不同看法。為此，《程序規(guī)定》根據(jù)《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》和《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，結(jié)合海關(guān)行政管理的具體特點(diǎn)，建立、細(xì)化了有關(guān)證據(jù)采集制度，為海關(guān)行政執(zhí)法中證據(jù)的收集、固定提供了強(qiáng)有力的法律支持，也使海關(guān)行政處罰的作出更加符合司法審查的評判標(biāo)準(zhǔn)。
第一，關(guān)于鑒定結(jié)論問題。在海關(guān)辦理案件過程中，經(jīng)常需要對有關(guān)貨物、物品進(jìn)行取樣化驗(yàn)、鑒定，《程序規(guī)定》規(guī)定，當(dāng)遇到這種情況時(shí)，“由海關(guān)或者海關(guān)委托的化驗(yàn)、鑒定機(jī)構(gòu)提取樣品”。同時(shí)還要求，提取樣品時(shí)，“當(dāng)事人或者其代理人應(yīng)當(dāng)?shù)綀觯划?dāng)事人或者其代理人未到場的，海關(guān)應(yīng)當(dāng)邀請見證人到場”。為了保證提取的樣品真實(shí)有效，對“提取的樣品應(yīng)當(dāng)予以加封確認(rèn)，并且填制提取樣品記錄，由辦案人員或者海關(guān)委托的化驗(yàn)、鑒定機(jī)構(gòu)人員、當(dāng)事人或者其代理人、見證人簽字或者蓋章”。為了保證證據(jù)不滅失，對于易腐、易爛、危險(xiǎn)品等需要先行變賣的貨物、物品，海關(guān)“應(yīng)當(dāng)提取1式2份以上樣品”。對需要化驗(yàn)、鑒定的貨物、物品，海關(guān)要“交由海關(guān)化驗(yàn)鑒定機(jī)構(gòu)或者委托國家認(rèn)可的其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行”化驗(yàn)、鑒定。最終出具的化驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論“應(yīng)當(dāng)載明委托人和委托化驗(yàn)、鑒定的事項(xiàng)，向化驗(yàn)、鑒定部門提交的相關(guān)材料，化驗(yàn)、鑒定的依據(jù)和使用的科學(xué)技術(shù)手段，化驗(yàn)、鑒定部門和化驗(yàn)、鑒定人資格的說明。通過分析獲得的鑒定結(jié)論，應(yīng)當(dāng)說明分析過程”。由于化驗(yàn)、鑒定是取得證據(jù)的一種重要形式，為了慎重，《程序規(guī)定》規(guī)定，“當(dāng)事人對化驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論有異議的，可以申請重新化驗(yàn)、鑒定1次”。為了減輕當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，《程序規(guī)定》規(guī)定，一般情況下，化驗(yàn)、堅(jiān)定費(fèi)用由海關(guān)承擔(dān)。但是，如果當(dāng)事人申請重新化驗(yàn)、鑒定，而化驗(yàn)、鑒定結(jié)果沒有改變的，費(fèi)用則由當(dāng)事人承擔(dān)。
第二，關(guān)于查詢當(dāng)事人存款、匯款問題。海關(guān)在調(diào)查走私案件過程中，需要對案件涉嫌單位或者涉嫌人員在金融機(jī)構(gòu)、郵政企業(yè)的存款、匯款進(jìn)行查詢、調(diào)查。查詢存款、匯款直接涉及當(dāng)事人隱私，因此《程序規(guī)定》規(guī)定，遇此情況“需要經(jīng)直屬海關(guān)關(guān)長或者其授權(quán)的隸屬海關(guān)關(guān)長批準(zhǔn)”。作為海關(guān)調(diào)查辦案人員，查詢存款、匯款的范圍是所要查詢的存款、匯款必須與走私嫌疑人及走私行為有關(guān)，即屬于走私嫌疑人與其涉嫌的走私行為有牽連的人的存款、匯款，或用于走私違法，或?yàn)樽咚竭`法所得。通過查詢存款、匯款，可以查明案情，查清走私違法嫌疑人有無走私違法行為，走私違法行為輕、重的事實(shí)；查詢存款、匯款的目的是通過查詢存款、匯款，防止贓款轉(zhuǎn)移，挽回和減少損失，發(fā)現(xiàn)新的走私違法線索，擴(kuò)大調(diào)查成果。如果超出了上述范圍和目的，當(dāng)事人有權(quán)要求金融機(jī)構(gòu)或者郵政企業(yè)拒絕查詢。
第三，關(guān)于電子證據(jù)問題。隨著科技的發(fā)展，海關(guān)辦案中涉及到的電子證據(jù)越來越多，如計(jì)算機(jī)介質(zhì)、音像資料等。電子證據(jù)與其他證據(jù)相比，具有鮮明的特點(diǎn)，也更能反映事實(shí)的客觀性。因此收集電子證據(jù)作為辦案的依據(jù)越來越重要，《程序規(guī)定》分步驟對收集電子證據(jù)作出了明確規(guī)定。首先海關(guān)收集電子數(shù)據(jù)或者錄音、錄像等視聽資料“應(yīng)當(dāng)收集原始載體”。收集原始載體有困難的“可以收集復(fù)制件，注明制作方法、制作時(shí)間、制作人、證明對象以及原始載體存放處等”；其次海關(guān)對收集的電子數(shù)據(jù)或者錄音、錄像等視聽資料的復(fù)制件“應(yīng)當(dāng)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，電子數(shù)據(jù)能轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)資料的應(yīng)當(dāng)及時(shí)打印，錄音資料應(yīng)當(dāng)附有聲音內(nèi)容的文字記錄”。
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