學(xué)者談京藏高速擁堵：須防府際協(xié)調(diào)硬傷

　　當(dāng)政策的出發(fā)點(diǎn)是局部利益優(yōu)先于整體利益之時(shí)，擁堵事件發(fā)生就不足為怪了

　　文/熊文釗(中央民族大學(xué)法學(xué)院教授)

　　不久前，京藏高速公路罕見的大范圍擁堵吸引了多方注意。諸多專家從自己專業(yè)的角度作出了解讀。但筆者認(rèn)為，分析根本性的體制原因，應(yīng)從當(dāng)前我國(guó)府際關(guān)系切入。

　　府際關(guān)系，亦即政府間的關(guān)系，它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系。實(shí)際上，除各地區(qū)之間的府際關(guān)系外其他三種府際關(guān)系，都或多或少地在這次擁堵事件中扮演了重要的角色。

　　首先看中央政府與地方政府間關(guān)系。這主要體現(xiàn)在突發(fā)事件的協(xié)調(diào)層面上。一般而言，在幾個(gè)地區(qū)間出現(xiàn)突發(fā)事件由其共同上級(jí)進(jìn)行直接的指揮和協(xié)調(diào)，是基本的行政規(guī)律。但是當(dāng)京藏高速的擁堵事件蔓延蒙、晉、京三地時(shí)，所能夠找到的共同上級(jí)就只有中央政府——國(guó)務(wù)院。一方面，國(guó)務(wù)院的業(yè)務(wù)范圍面向全國(guó)，事務(wù)處理量巨大，很難保證調(diào)用充分的內(nèi)部資源來處理某一局部的事項(xiàng)；另一方面，即使從許多客觀方面而言都不宜由中央直接擔(dān)任這次擁堵事件的協(xié)調(diào)指揮者，但是由于體制安排所限，又不得不如此。也就是說，體制原因迫使我們不得不選擇一種效率低下的行政管理或運(yùn)行方式，來處理京藏高速的擁堵這一迫切的地方問題。聯(lián)想到數(shù)年前我國(guó)南方遭受冰雪襲擊，溫家寶總理不斷折返于災(zāi)區(qū)和北京之間處理大量的協(xié)調(diào)性事務(wù)，央地府際關(guān)系失調(diào)的流弊其實(shí)在那時(shí)就早已凸顯。倘若不引起足夠的重視，未來再發(fā)生類似事件，我們?nèi)詫⒗^續(xù)被效率嚴(yán)重低下的負(fù)累所折磨而不得要領(lǐng)。

　　其次看地方政府之間關(guān)系�？梢哉f，擁堵事件是由內(nèi)蒙古、山西和北京三個(gè)省級(jí)地方政府之間的關(guān)系失調(diào)而引起的�？梢跃蛶讞l主要的擁堵原因逐條剖析。第一，110國(guó)道作為京藏高速的重要疏導(dǎo)通道，長(zhǎng)期承擔(dān)著重要的分流職能。而且，自從北京出于地方利益考慮從2005年起就在作為京藏高速重要組成部分的八達(dá)嶺高速全天候限制4噸以上的大貨車通行，110國(guó)道已經(jīng)成為該路段唯一的疏解線。因此，8月中下旬北京境內(nèi)對(duì)該國(guó)道實(shí)施封閉大修之前，就應(yīng)當(dāng)同蒙、晉方面進(jìn)行良好的溝通，做好車輛分流的預(yù)案；第二，高速公路的分段收費(fèi)體制加劇了擁堵程度；第三，各地對(duì)不同利益形式的追求構(gòu)成的直接沖突凸顯地方府際關(guān)系的失調(diào)。各地政府對(duì)超載的貨車采取了不同的處理方式。蒙、晉兩地，對(duì)超載的貨車罰款了事；而北京則要求超載的貨車必須卸掉超載的部分才予放行。這造成了各地間頻繁地重復(fù)檢查作業(yè)，降低了通行速度。另一方面，部分地方政府在同相鄰省市溝通失當(dāng)?shù)那疤嵯聭{借政策亂收費(fèi)，導(dǎo)致大量運(yùn)煤車為逃避征費(fèi)而紛紛涌入京藏高速。當(dāng)政策的出發(fā)點(diǎn)是局部利益優(yōu)先于整體利益之時(shí)，擁堵事件的發(fā)生也就不足為怪了。

　　再看政府部門之間關(guān)系。一是從高速路內(nèi)部管理體系而言，多頭管理已經(jīng)讓整個(gè)高速路網(wǎng)的正常運(yùn)行不堪重負(fù)。路面的保養(yǎng)維護(hù)、通行秩序的維持、公路的實(shí)際運(yùn)營(yíng)等分別由不同的部門承擔(dān)，各有職責(zé)也各有利益。于是每個(gè)部門都力圖在管理手段和管理目標(biāo)上向自己傾斜。

　　二是公路與鐵路不同運(yùn)輸方式之間的配給不當(dāng)，反映了相關(guān)主管部門之間關(guān)系的失調(diào)。由內(nèi)蒙古向京津及東部海港輸出煤炭的高速通道僅有京藏高速，巨大的需求和有限的通過量之間的矛盾極其尖銳。有專家提出了以鐵路為分流方案的建議。但并未看到交通部與鐵道部之間進(jìn)行相關(guān)的溝通協(xié)調(diào)。

　　透過上述分析，如何從制度上構(gòu)建協(xié)調(diào)、通暢的府際關(guān)系，才是真正的治本良策。

　　建議一：設(shè)立省際協(xié)調(diào)部門，理順中央與地方府際協(xié)調(diào)關(guān)系與地方政府之間的府際糾紛。這種思路在制度實(shí)現(xiàn)上可能有三種模式。在中央設(shè)立地方事務(wù)部，統(tǒng)一掌管全國(guó)地方府際關(guān)系的協(xié)調(diào)與維系，其優(yōu)點(diǎn)在于能夠確保政策實(shí)施的一致性，但卻必須建立在對(duì)當(dāng)前省、部平級(jí)的制度作出根本性修改的基礎(chǔ)之上；同時(shí)在東北、華北、西北、華中、華東、華南和西南分別設(shè)立大區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為地方事務(wù)部的派出機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)的處理，但這種模式依然需要對(duì)現(xiàn)有制度作出較大調(diào)整；在各大區(qū)設(shè)立省際議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，賦予一定的實(shí)際事權(quán)，當(dāng)本區(qū)機(jī)構(gòu)無法完成協(xié)調(diào)任務(wù)時(shí)，方由中央出面解決，這是一種較為折中的模式設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)的阻力較小。

　　建議二：進(jìn)一步推行大部門制改革，厘清各政府部門之間的內(nèi)在關(guān)系，整合行政管理事項(xiàng)與權(quán)能，從根本上改變多頭管理的格局。有必要進(jìn)一步推進(jìn)大部門體制改革，盡快實(shí)現(xiàn)鐵路與公路、航空等運(yùn)輸方式的統(tǒng)籌規(guī)劃與無縫對(duì)接。

　　建議三：進(jìn)一步促進(jìn)體制內(nèi)部不同部門之間的行動(dòng)協(xié)調(diào)與資源整合。比如，在高速公路管理體制內(nèi)部，可將運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)、交管等業(yè)務(wù)合而為一，以減少體制內(nèi)部的資源與效率消耗，從根本上確保道路通暢，實(shí)現(xiàn)對(duì)既有高速公路資源的充分利用。□