中國大城市紛紛陷“堵局” 各種“規(guī)劃”各自為政

　　編者按:如何規(guī)劃明天的城市和交通,是擺在我們面前的一道考題。而科學(xué)的城市規(guī)劃、合理的功能布局,無疑是破解交通擁堵問題的最關(guān)鍵一環(huán)。

　　如今,中國大城市紛紛陷入“堵局”。放眼世界,發(fā)達(dá)國家的大城市無不經(jīng)歷過并仍飽受擁堵之困。擁堵,一道世界難題,一個(gè)難以治愈的“城市病”。尤其北京,很多人把城市交通的問題歸咎于早期規(guī)劃的失誤——?dú)v史形成的大路網(wǎng)格局,“同心圓”式的擴(kuò)張模式加之城市功能布局的嚴(yán)重失衡�！皯�(zhàn)略的失誤要用戰(zhàn)術(shù)修正,何其困難!”有專家這樣感嘆。

　　但反過來說,難以治并不是不能治,不等于束手無策,更不能成為搪塞問題的理由。相反,我們更要弄清癥結(jié)所在,以更富創(chuàng)新精神的方案和手段去破解“擁堵”這道世界難題。

　　公共服務(wù)資源為何難以均衡

　　緣起:陳祖光家住北京回龍觀社區(qū),前兩天,他4歲的女兒發(fā)燒了,他晚上開車趕往北京兒童醫(yī)院。“早就知道兒童醫(yī)院停車難、看病難,在停車場出口,我還是被嚇了一跳,走廊里、花園里、門口邊、馬路旁,家長們席地而臥�！倍�就在北京兒童醫(yī)院不遠(yuǎn)處,還有另外兩家大型兒童醫(yī)院�！斑@么多好醫(yī)院都在一起,為什么不能往我們家那邊分一所呢?”

　　學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、演出場所……城市中心,集中了大量優(yōu)質(zhì)公共資源。僅以醫(yī)院為例,北京的許多醫(yī)院已不只是北京人的醫(yī)院,更是全國人民的醫(yī)院,大量的人流從不同地域匯集于此,交通擁堵在所難免。公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的本質(zhì)是服務(wù)于百姓,但過于集中的分布一則背離了公共服務(wù)的本意,二則更增加了不必要的交通需求。而今天,北京1000余所小學(xué)的門前及附近道路上,由于接送孩子正在形成交通擁堵……

　　此外,由于大量商務(wù)區(qū)和行政辦公區(qū)集中于市中心,過度開發(fā)和人流高度聚集,高昂的房價(jià)讓大量人群遷往外環(huán)和城郊,而這些地方卻不能有效吸納就業(yè),導(dǎo)致職住分離矛盾加劇�！皝喼拮畲笊鐓^(qū)”天通苑被喻為“睡城”。居住在這里的39萬“候鳥居民”每天長途跋涉去城里上班。這里的一位經(jīng)營者感慨地說,他在天通苑的酒吧經(jīng)過一年的慘淡經(jīng)營最終關(guān)張。很多人路上為對付擁堵已經(jīng)累得不行,回到家就只想睡覺,請他去飯館白吃都不肯去。在這樣一個(gè)睡城,能做什么生意?

　　城市規(guī)劃的預(yù)見性不足,城市產(chǎn)業(yè)布局的失衡,實(shí)際上已經(jīng)埋下了交通擁堵的“隱患”,而當(dāng)實(shí)際的擁堵問題出現(xiàn)后,再去對已有規(guī)劃進(jìn)行改良,結(jié)果只能是“事倍功半”。

　　交通問題不僅是交通規(guī)劃的問題,更是城市總體規(guī)劃布局以及城市公共資源到底為誰服務(wù)的問題。城市規(guī)劃被喻為城市第一資源,規(guī)劃的失誤將帶來建設(shè)的失誤,而建設(shè)的失誤往往難以彌補(bǔ)。在交通狀況日益惡化的今天看來,抓住這個(gè)“第一資源”無疑就是抓住了“牛鼻子”。這也給我們提出新的考題,在城市重要資源布局之初,必須經(jīng)過嚴(yán)格的交通環(huán)境評價(jià),以確保其設(shè)置的科學(xué)性。

　　各種“規(guī)劃”為何各自為政

　　緣起:前不久,各省市公布了本省汽車振興規(guī)劃。吉林省宣布,以做大做強(qiáng)一汽為核心,以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線,以擴(kuò)大總量為目的,積極培育自主品牌。2011年,達(dá)到150萬輛,三年平均增長率達(dá)到18%以上。安徽省宣布,到2011年,汽車產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值250億元,產(chǎn)量達(dá)到100萬輛,到2020年,實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值1000億元,產(chǎn)量達(dá)300萬輛,確保自主品牌車全國第一的位次,力爭進(jìn)入世界前10位。從國家的層面,“十二五”對汽車產(chǎn)業(yè)寄予厚望,尤其是新能源汽車。但是,交通部門將承擔(dān)汽車數(shù)量劇增帶來的巨大壓力。交通規(guī)劃與城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地規(guī)劃之間的分離將帶來交通擁堵的進(jìn)一步加劇。

　　現(xiàn)在看來,中國各大城市交通規(guī)劃不應(yīng)只限于交通領(lǐng)域,更應(yīng)該站在更高層次和更重要的位置上。其中要考慮的一個(gè)重要因素是交通規(guī)劃與土地規(guī)劃的協(xié)同。

　　比如,現(xiàn)在很多人抱怨公交換乘不便,一個(gè)重要原因是交通線路規(guī)劃之初并沒有與土地部門一起進(jìn)行綜合分析。土地利用規(guī)劃大多缺乏綜合交通分析,交通規(guī)劃也往往因?yàn)槿狈ν恋乩�用資料,降低了分析的精確度和現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)性。因此,如何使交通規(guī)劃和土地利用規(guī)劃更好地結(jié)合,是破解目前交通擁堵問題的重要一環(huán)。

　　此外,規(guī)劃必須置于城市規(guī)劃的大局之中,這就需要真正整合城市規(guī)劃、土地規(guī)劃與交通規(guī)劃,真正使得交通用地等能夠落到實(shí)處。而反觀北京,許多地鐵口由于缺乏公共交通的銜接,常常變成黑車活動(dòng)和小販擺攤的首選之地,極大地破壞了北京國際大都市的形象。而一條軌道交通周邊常常聚集著眾多的人口,這就需要在規(guī)劃之初加強(qiáng)交通站點(diǎn)周邊開發(fā)綜合研究,綜合考慮交通與土地開發(fā)。此外,北京很多大型社區(qū)、建筑樓宇設(shè)置之初沒有考慮跟公共交通密切結(jié)合,這方面未來是大有文章可作的。

　　規(guī)劃如何才能更貼近現(xiàn)實(shí)

　　緣起:目前北京千人擁有汽車量達(dá)256輛,盡管增長很快,但和韓國、日本、美國的千人擁有機(jī)動(dòng)車數(shù)量比,還相差很多。為什么我們汽車擁有量相對較低,但擁堵狀況卻有過之而無不及呢?另一組數(shù)字似乎給出了答案——相比倫敦、巴黎、紐約、東京,2009年北京市中心區(qū)軌道交通線網(wǎng)總長度和密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這幾個(gè)城市。更重要的是,人均道路面積相當(dāng)?shù)汀��?008年北京市人均道路面積只有6.2平方米,而幾個(gè)大的世界城市都達(dá)到了10.7平方米甚至28平方米。

　　今年年初,北京市提出要建世界城市,一方面我們看到北京GDP總量、人均GDP增長很快,另一方面,相比倫敦、巴黎、紐約等世界城市上世紀(jì)九十年代初的水平,仍然還有很大的差距。一方面,我國汽車保有量增長迅速,另一方面,我們?nèi)司�汽車擁有量卻仍然較低。

　　但另一組數(shù)字顯示,從2000年到2005年,北京市人均汽油消耗年增長14.9%,中國是12.9%,韓國和日本僅僅是2.6%和1.8%。試想,如果我們?nèi)司�汽車擁有量達(dá)到日本、韓國目前的水平,那么我們國家的汽車總量將達(dá)到一個(gè)驚人的數(shù)字。人們不禁要問,如果是這樣,中國將耗用多少資源?

　　這也給規(guī)劃者提出了考題——如何客觀看待我們的發(fā)展水平?如何合理追求我們的發(fā)展速度?如何科學(xué)規(guī)劃我們的城市化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程?

　　規(guī)劃者要有“發(fā)展”的眼光,規(guī)劃者也要有“聯(lián)系”的視角和“前瞻”的思維。

　　再以北京為例,交通擁堵的問題,已從中心區(qū)擴(kuò)展到全城,而且現(xiàn)在正逐步擴(kuò)展到北京以外。京藏高速公路大擁堵已不是個(gè)例,城際公路的擁堵已開始蔓延。由此,要解決北京交通的問題,必須要跳出北京來研究北京。京津冀當(dāng)之無愧是世界級的城市群,它與世界聯(lián)系的便捷度、與國內(nèi)大區(qū)域間聯(lián)系的便捷度、與大城市群聯(lián)系的便捷度,都需要我們站在世界城市群的角度,從戰(zhàn)略層面上考量。讓天津、河北等更多的城市參與交通問題的總體設(shè)計(jì)。

　　如何改變“一屆領(lǐng)導(dǎo)一張規(guī)劃”

　　緣起:上個(gè)月,福建省十一屆人大常委會舉行《福建省實(shí)施〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法(草案)》立法聽證會。14名福建各界的教授、律師、法官、高級工程師、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理人員等社會人士,在聽證會上發(fā)表觀點(diǎn)。該省人大常委會審議指出,當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃變動(dòng)較快,剛性不強(qiáng),建議通過程序設(shè)計(jì)來維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,避免隨意修改;應(yīng)注重城鄉(xiāng)有機(jī)統(tǒng)籌平衡、規(guī)劃部門權(quán)力和責(zé)任的平衡、監(jiān)督與實(shí)施之間的平衡;通過建立聽證會、公開征求意見等機(jī)制,使群眾參與規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃。

　　小胡同一個(gè)個(gè)被拆除,馬路一天天擴(kuò)寬,高樓越來越多,城市的面貌日新月異。

　　而反觀國外發(fā)達(dá)國家,主要城市的風(fēng)格大多幾十年甚至幾百年都維持不變。這不禁讓人反思。在我國,有的城市一換屆,領(lǐng)導(dǎo)者就急于修編城市總體規(guī)劃,出現(xiàn)“一屆政府一張規(guī)劃”的現(xiàn)象。這也是城市整體規(guī)劃缺乏科學(xué)性的原因之一。

　　如何通過法律手段嚴(yán)格規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改程序?如何建立規(guī)劃公示制度,方便社會各界及時(shí)了解規(guī)劃藍(lán)圖和規(guī)劃建設(shè)動(dòng)向?這不僅關(guān)系著規(guī)劃的科學(xué)性,更影響著政府的公信力。

　　交通規(guī)劃設(shè)計(jì)要增強(qiáng)前瞻性,需要更多的規(guī)劃學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)、城市學(xué)等方面人才的共同參與。此外,長期以來的行政體制將多個(gè)道路交通職能部門劃定為條塊分割、獨(dú)立運(yùn)作的行政單位,規(guī)劃局制定道路規(guī)劃,交通局管運(yùn)輸市場,公路局管道路養(yǎng)護(hù)施工，環(huán)保局管汽車尾氣污染,城管局管占道經(jīng)營,交警隊(duì)管交通管理。由于政出多門,加之職能部門之間由于部門利益最大化的驅(qū)使,容易出現(xiàn)種種弊端。此外,過去的規(guī)劃更重視建設(shè)硬件,而如今隨著機(jī)動(dòng)車數(shù)量越來越多,汽車文明也被廣泛關(guān)注,如何從軟件上規(guī)劃未來交通發(fā)展無疑是一個(gè)新課題。

　　眼下,“十二五”規(guī)劃正在醞釀之中,“新規(guī)劃”如何不再犯“老錯(cuò)誤”，還需要多管齊下,統(tǒng)籌兼顧,確保其科學(xué)性和強(qiáng)制性。

　　【專家視角】

　　【觀點(diǎn)】城市總體布局決定交通成敗

　　黃富民(江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總工程師):解決交通問題,在交通政策上要使各種交通方式協(xié)調(diào)發(fā)展。面對日趨擁堵的交通狀況,更有必要為公交和步行創(chuàng)造條件,使更多市民出行時(shí)選擇這兩種最合理的交通方式。城市的總體布局決定城市交通的成敗�？傮w布局不合理,即使投入再多的資金,采取再多的措施,交通問題也沒法解決好。應(yīng)當(dāng)提倡分區(qū)的混合功能,做到居住與就業(yè)的相對平衡。

　　【觀點(diǎn)】交通需求與交通供應(yīng)的矛盾將愈發(fā)嚴(yán)峻

　　陳仁春(福州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院交通研究所所長):福州市區(qū)2000年汽車牌照放開以來,汽車保有量以每年平均超過20%的增長率猛增,從原來的約4.5萬輛增長到2009年底的約30萬輛,總量是原來的6倍多。而與此同時(shí),作為交通載體的市區(qū)道路網(wǎng)每年平均增長不到6%,總量僅為原來的2倍左右。長此下去,市區(qū)交通需求與交通供應(yīng)的矛盾將愈發(fā)嚴(yán)峻,這將成為政府和市民必須面對的大問題。

　　【觀點(diǎn)】規(guī)劃硬件,更要規(guī)劃軟件

　　殷強(qiáng)(中國人民大學(xué)新聞傳播實(shí)驗(yàn)中心主任):因?yàn)閾矶?法律變得彈性極大�，F(xiàn)在的紅綠燈對許多人來說根本沒有制約。紅綠燈是法律的標(biāo)志,有的地方紅綠燈旁邊如果沒有探頭,這個(gè)紅綠燈幾乎和沒有是一樣的。我們的規(guī)劃一般做的是設(shè)施的規(guī)劃,是硬件的規(guī)劃,軟件的管理一定要在“十二五”規(guī)劃的時(shí)候作為解決北京交通擁堵的重要手段和方式。

　　【觀點(diǎn)】規(guī)劃程序也要?jiǎng)?chuàng)新

　　王江燕(城市高級規(guī)劃師):我們從規(guī)劃的過程上和實(shí)施的角度,也應(yīng)該有所創(chuàng)新。從規(guī)劃者的角度上來講,應(yīng)該認(rèn)真、定量、系統(tǒng)分析交通擁堵的原因。在擁堵的過程當(dāng)中,有哪些貢獻(xiàn)因素?比如說土地布局的因素到底占到多少?小汽車增長的因素在其中占多少?現(xiàn)在,公說公有理,婆說婆有理。有人說警察管得不好,有人說地鐵太少,有人說車道太窄了。真正建立一個(gè)系統(tǒng)解決方案,需要決策者、規(guī)劃人員、企業(yè)、市民形成聯(lián)合機(jī)制,并定期評估交通對策。

　　【觀點(diǎn)】整合土地規(guī)劃與交通規(guī)劃

　　吳洪洋(交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院城市交通研究中心副主任):解決擁堵首先應(yīng)真正整合城市規(guī)劃、土地規(guī)劃與交通規(guī)劃。二是真正大幅度提高小汽車的使用成本,目前北京市平均66%以上的有車族一個(gè)月的停車花費(fèi)不到300元,還是相當(dāng)?shù)偷�。三是真正大力發(fā)展公共交通,包括大力建設(shè)軌道交通。四是真正體現(xiàn)非機(jī)動(dòng)化出行優(yōu)先。五是真正加強(qiáng)信息技術(shù)在出行服務(wù)方面的應(yīng)用,提升整體服務(wù)水平。 (本報(bào)記者李金桀、李慧、顏維琦采訪整理) 本報(bào)記者　馮 蕾