專家詳解中國災(zāi)害預(yù)防體系不足：信息不暢是軟肋

　　核心提示

　　近期，我國各地洪澇、山體滑坡及泥石流等自然災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)，面對(duì)嚴(yán)峻的自然災(zāi)害形勢，災(zāi)害預(yù)警更加重要，防災(zāi)減災(zāi)工作也具有關(guān)鍵作用。目前，我國的災(zāi)害預(yù)警處于什么水平，存在哪些問題，提高災(zāi)害預(yù)警能力的關(guān)鍵在哪些方面。本報(bào)記者對(duì)話防災(zāi)減災(zāi)專家，詳解災(zāi)害預(yù)警的軟肋與盲區(qū)，點(diǎn)明提高防災(zāi)減災(zāi)工作的未來著力點(diǎn)。

　　“我國災(zāi)害預(yù)警布局能力還存在一定欠缺”

　　記者：作為災(zāi)害預(yù)警方面的專家，您覺得我國的災(zāi)害預(yù)警處于怎樣的水平？

　　史培軍：災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)包括三個(gè)部分，預(yù)測、預(yù)報(bào)和預(yù)防，是測、報(bào)、防的一體化。預(yù)測是科學(xué)基礎(chǔ)，預(yù)報(bào)是業(yè)務(wù)系統(tǒng)，預(yù)防是行動(dòng)的能力，三者層層遞進(jìn)。

　　在我國，預(yù)測主要由大專院校、科研院所從事，之后交給業(yè)務(wù)部門來利用；業(yè)務(wù)部門利用水平的高低，關(guān)系到他們提供預(yù)報(bào)服務(wù)的準(zhǔn)確度。而預(yù)防，則是防災(zāi)減災(zāi)能力的綜合體現(xiàn)。

　　經(jīng)過幾十年建設(shè)，我國的預(yù)測體系已經(jīng)基本形成，以行業(yè)劃分，氣象、水文等預(yù)報(bào)體系相對(duì)較完整；而預(yù)防的體制、機(jī)制并沒有特別清楚的界定，也就是說，中央和地方之間、城鄉(xiāng)之間、流域和中小河流的上中下游之間的責(zé)任還不清楚，這就是預(yù)防體系中的“三個(gè)不清楚”。

　　記者：貴州關(guān)嶺山體滑坡、廣西岑溪和容縣接壤地泥石流暴發(fā)，在災(zāi)難發(fā)生前都存在“被忽視的前兆”，您怎樣看“有預(yù)兆無預(yù)警”的防災(zāi)情況？

　　史培軍：這說明我國在災(zāi)害預(yù)警布局能力上還存在一定的欠缺。具體說，就是監(jiān)測密度不夠、覆蓋面不全、預(yù)警服務(wù)難跟上。

　　在我國，每個(gè)行政縣都有由中央氣象臺(tái)直管的氣象觀測站；水文監(jiān)測是根據(jù)大江大河流域，布局了一部分的水文站；在地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，也有一些崩塌、滑坡的監(jiān)測站網(wǎng)。

　　這樣，以縣為基本單位的防災(zāi)減災(zāi)體系基本形成，但是縣城以下基本沒有監(jiān)測站網(wǎng)，除了大江大河的沿江地點(diǎn)外，小江小河基本沒有水文、氣象的監(jiān)測站網(wǎng)。廣大城鄉(xiāng)也沒有實(shí)現(xiàn)一體化水平的測報(bào)網(wǎng)絡(luò)。

　　專業(yè)部門在面、線、點(diǎn)的監(jiān)測密度不夠，測報(bào)網(wǎng)絡(luò)無法實(shí)現(xiàn)全覆蓋，測到的數(shù)據(jù)不夠、自然也就測不準(zhǔn)、報(bào)不準(zhǔn)。

　　此外，監(jiān)測到的信息又存在著無法及時(shí)通知受災(zāi)人的問題，導(dǎo)致預(yù)警服務(wù)跟不上。

　　記者：如果做個(gè)對(duì)比，發(fā)達(dá)國家在災(zāi)害預(yù)警方面的情況如何？

　　史培軍：首先，在美國、日本、德國這些發(fā)達(dá)國家，和氣象災(zāi)害類有關(guān)的測報(bào)網(wǎng)絡(luò)的密度要比我國大很多。

　　在這些國家，城鄉(xiāng)一體化測報(bào)網(wǎng)絡(luò)在上世紀(jì)60年代就基本形成，到上世紀(jì)80年代，形成了一個(gè)立體的測報(bào)體系：一是像我們這樣的水文、氣象站，二是以雷達(dá)構(gòu)成的密集監(jiān)測站網(wǎng)，并有氣象衛(wèi)星、海洋衛(wèi)星、國土資源衛(wèi)星的監(jiān)測，還有一套相當(dāng)發(fā)達(dá)的空間定位系統(tǒng)監(jiān)測和航空監(jiān)測。

　　“信息共享的制度還沒有形成”

　　記者：您認(rèn)為目前我國災(zāi)害預(yù)警機(jī)制的“軟肋”是什么？

　　史培軍：信息的共享，是防災(zāi)、減災(zāi)預(yù)警能力提高的重要條件之一。我覺得，現(xiàn)在預(yù)警系統(tǒng)的一個(gè)主要問題，就是信息共享的制度還沒有形成，信息不暢通，或者說信息保障能力非常低。原因之一就是政府各部門間的信息有序交流跟不上，部門間存在共享障礙，甚至還封閉信息。

　　信息不合作是很典型的問題，部門間各自為政就不能形成國家能力，都是部門能力，不能形成1+1大于2的合力。

　　記者：您怎么評(píng)價(jià)與此相關(guān)的災(zāi)情預(yù)警會(huì)商機(jī)制？

　　史培軍：會(huì)商包括兩種，一種是對(duì)于預(yù)報(bào)的會(huì)商，另一種是應(yīng)對(duì)的會(huì)商。以洪水災(zāi)害為例，它涉及農(nóng)業(yè)、水利、建筑、交通等各個(gè)部門，所以災(zāi)情的預(yù)警會(huì)商是必要的，而且我國也是做得比較好的。

　　任何一個(gè)災(zāi)害，都會(huì)形成一個(gè)災(zāi)害鏈，巨災(zāi)的發(fā)生更是如此。災(zāi)害鏈，是指一個(gè)主要的災(zāi)害發(fā)生后，會(huì)接連引發(fā)其他一些次生災(zāi)害的鏈條關(guān)系。比如，汶川地震伴隨著崩塌、滑坡，緊接著頭兩周又有三場大雨，然后泥石流災(zāi)害發(fā)生，有的地方又出現(xiàn)了堰塞湖。

　　所以，一場災(zāi)害涉及各個(gè)方面，各部門間的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)就顯得至關(guān)重要。大災(zāi)時(shí)可以設(shè)立聯(lián)合指揮部，但平時(shí)各部門如何合作，這些都需要制度上的進(jìn)一步完善。如果把協(xié)調(diào)機(jī)制比喻成路網(wǎng)的話，我們在橫向上的協(xié)調(diào)往往是不通的，制度設(shè)計(jì)是跟不上的。

　　“設(shè)防也是硬道理”

　　記者：具體來看，目前我國防災(zāi)減災(zāi)的盲區(qū)在哪里？

　　史培軍：我認(rèn)為，防災(zāi)減災(zāi)，最大的盲區(qū)在于那些既地處高風(fēng)險(xiǎn)帶又相對(duì)貧困的地區(qū)。對(duì)于基本沒有設(shè)防的農(nóng)村，以及設(shè)防水平較低的城鎮(zhèn)，設(shè)防能力、監(jiān)測測報(bào)能力和應(yīng)急儲(chǔ)備能力的缺乏，是三個(gè)突出問題。

　　我們習(xí)慣于把經(jīng)費(fèi)投到災(zāi)中和災(zāi)后的恢復(fù)重建，很少投入到災(zāi)前的防范，這在廣大基層尤為突出。

　　其實(shí)，從災(zāi)后恢復(fù)重建向?yàn)?zāi)前的防范能力提高上傾斜，是個(gè)很基本的道理。

　　“設(shè)防也是硬道理”，要用現(xiàn)在的錢來買未來的安全，形成一個(gè)“小災(zāi)沒害、大災(zāi)小害”的良性防災(zāi)減災(zāi)模式和機(jī)制。我曾做過估算，如果防災(zāi)減災(zāi)投入能提高到當(dāng)年各級(jí)政府財(cái)政支出的1個(gè)百分點(diǎn)，再過5到10年，中國的安全設(shè)防水平將提高一個(gè)量級(jí)。

　　“社區(qū)減災(zāi)是減災(zāi)的根本力量”

　　記者：對(duì)于提高災(zāi)害預(yù)警能力，您認(rèn)為未來的著力點(diǎn)在哪里？

　　史培軍：通過多次抗災(zāi)救災(zāi)實(shí)踐，我國形成了巨災(zāi)時(shí)“舉國應(yīng)對(duì)”的體制、機(jī)制和法制，“巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范的中國范式”是有效的，并且對(duì)全世界都有借鑒價(jià)值。

　　但是，與此相對(duì)，自下而上的以社區(qū)、地方為主體的防災(zāi)減災(zāi)體制、機(jī)制和法制還不健全。

　　從整體上看，就是要建立以地方為主體的防災(zāi)減災(zāi)體系，夯實(shí)地方的防災(zāi)能力。我認(rèn)為，社區(qū)減災(zāi)是減災(zāi)的根本力量，也是提高社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)能力的關(guān)鍵。

　　此外，目前還是缺乏各種等級(jí)災(zāi)害分級(jí)管理的意識(shí)，統(tǒng)籌到中央管理是不夠的，需要有效分解到各級(jí)。

　　發(fā)達(dá)國家的防災(zāi)減災(zāi)采取分級(jí)管理，小災(zāi)靠社區(qū)，中災(zāi)靠地方政府、大災(zāi)靠中央政府，巨災(zāi)靠國際社會(huì)，就將防災(zāi)救災(zāi)工作有效分流了，也使災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移。本報(bào)記者 張 垚