自律與監(jiān)管并重

　　美國(guó)是一個(gè)慈善事業(yè)十分發(fā)達(dá)的國(guó)家，美國(guó)人也樂(lè)于捐獻(xiàn)善款。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國(guó)現(xiàn)有大小慈善機(jī)構(gòu)約140萬(wàn)個(gè)，總資產(chǎn)占美國(guó)經(jīng)濟(jì)的5%。僅2006年，美國(guó)的慈善捐款總額就達(dá)2600億美元。如此巨額的資產(chǎn)，如此眾多的機(jī)構(gòu)，使得對(duì)善款使用的監(jiān)督至關(guān)重要。在總結(jié)多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，美國(guó)已逐步形成了一套機(jī)構(gòu)自律和政府監(jiān)管并重的機(jī)制。

　　機(jī)構(gòu)自律來(lái)自幾個(gè)方面，一是采用公司化運(yùn)營(yíng)模式，美國(guó)慈善機(jī)構(gòu)決策權(quán)在董事會(huì)，其成員必須把機(jī)構(gòu)利益置于個(gè)人利益之上，不可犧牲機(jī)構(gòu)利益從事為個(gè)人謀利的活動(dòng)。否則輕則免職，重則受到法庭審判。

　　1992年，美國(guó)爆出了轟動(dòng)一時(shí)的聯(lián)合勸募會(huì)總裁阿爾莫尼挪用捐款、以權(quán)謀私的案件，這是美國(guó)慈善機(jī)構(gòu)管理者的經(jīng)典反面教材。身為美國(guó)最著名慈善機(jī)構(gòu)之一的管理者的阿爾莫尼不僅挪用總額達(dá)60萬(wàn)美元的善款用于個(gè)人度假、買(mǎi)房產(chǎn)和包養(yǎng)情人，而且還通過(guò)操縱董事會(huì)成立皮包公司，安排自己的兒子和朋友占據(jù)要職，發(fā)給高薪。由于違反了作為公司董事的基本操守，他最后被判處7年徒刑。

　　此外，在自律觀念得到普遍認(rèn)同的美國(guó)社會(huì)，內(nèi)部監(jiān)管作為自律的一種形式為各類慈善基金會(huì)所采納。它們都建立了約束本組織和成員的較完善的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等。尤其是自主的申請(qǐng)、撥付及運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的預(yù)算、核銷(xiāo)等都有一套嚴(yán)格的程序。任何一個(gè)公民都可以去慈善機(jī)構(gòu)查閱賬目。

　　美國(guó)慈善機(jī)構(gòu)自律的另一個(gè)方面來(lái)自行業(yè)自律。美國(guó)慈善機(jī)構(gòu)每年進(jìn)行行業(yè)評(píng)級(jí)，按信譽(yù)等級(jí)由高到低分為4星到無(wú)星，同時(shí)提供各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下的前十名排行榜，其中不少是負(fù)面排行榜，比如籌款回扣率排行，財(cái)務(wù)危機(jī)排行，劣等機(jī)構(gòu)首席執(zhí)行官薪水排行，贈(zèng)款囤積花不出去排行。還有一些專業(yè)網(wǎng)站，供捐助人隨意調(diào)閱各慈善機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)、資質(zhì)的詳細(xì)情況。

　　第三個(gè)方面是公共監(jiān)督。這使得美國(guó)慈善行業(yè)始終有一種危機(jī)感和緊迫感，盡力保持透明度。盡管比起美國(guó)企業(yè)而言，慈善機(jī)構(gòu)的貪污現(xiàn)象并不多見(jiàn)，但一旦丑聞發(fā)生，就會(huì)引起媒體的高度關(guān)注，其影響也十分深遠(yuǎn)，這無(wú)形中也給所有慈善機(jī)構(gòu)增加了自律壓力。

　　聯(lián)合勸募會(huì)加州某分會(huì)首席執(zhí)行官麥卡錫說(shuō)，直到今天，美國(guó)人還記得阿爾莫尼事件，甚至還記得美國(guó)紅十字會(huì)在二戰(zhàn)中向民眾提供有償食物的不良記錄。他說(shuō)，因?yàn)樯瓶钍前傩兆约壕柚�的錢(qián)，因此任何濫用善款的行為都會(huì)始終釘在“恥辱柱”上，相關(guān)當(dāng)事人從此再難翻身。

　　美國(guó)政府對(duì)慈善機(jī)構(gòu)善款使用的監(jiān)督分為法律和行政兩種手段，以及聯(lián)邦和地方兩個(gè)層面。在法律上，美國(guó)有稅務(wù)法和《模范非營(yíng)利組織法案》約束慈善機(jī)構(gòu)的行為。

　　在行政上，聯(lián)邦政府的國(guó)內(nèi)稅收署是實(shí)際上的慈善機(jī)構(gòu)主管部門(mén)。根據(jù)國(guó)會(huì)2 00 0年通過(guò)的國(guó)內(nèi)稅務(wù)法第61 0 4款，包括慈善機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有組織每年都必須向國(guó)內(nèi)稅務(wù)署上報(bào)年度財(cái)務(wù)報(bào)表，稱為990表。

　　990表要求提供的信息十分詳細(xì)，包括慈善機(jī)構(gòu)前5名收入最高的成員名單，前5名報(bào)酬最高的合同商名單，以及籌款所需花費(fèi)。更重要的是，該表還要求提供與所有董事會(huì)成員有關(guān)的金融交易記錄。如果這些交易有問(wèn)題，相關(guān)董事可能會(huì)被課以高額稅收，慈善機(jī)構(gòu)也可能失去免稅資格。

　　在地方層面上，美國(guó)絕大多數(shù)州都規(guī)定慈善機(jī)構(gòu)必須向州總檢察長(zhǎng)提交年度報(bào)告，包括機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀和人員變動(dòng)等情況�？倷z察長(zhǎng)還可以代表公眾對(duì)觸犯公共利益的慈善機(jī)構(gòu)提起公訴。

　　在這方面比較突出的例子是加利福尼亞州。2007年7月，該州總檢察長(zhǎng)布朗對(duì)加州慈善機(jī)構(gòu)“諾亞的心愿”進(jìn)行了嚴(yán)厲查處。據(jù)媒體報(bào)道，在2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害后，“諾亞的心愿”以救災(zāi)名義籌得善款800萬(wàn)美元，但只將其中140萬(wàn)美元用于救災(zāi)。布朗在查明情況屬實(shí)后，將該組織賬戶上所余400多萬(wàn)美元全部沒(méi)收，由州政府負(fù)責(zé)將其用于救災(zāi)，并禁止其總裁5年內(nèi)擔(dān)任任何一家慈善機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，還要求其董事會(huì)成員接受管理方面的培訓(xùn)。 (楊晴川)

　　獨(dú)立機(jī)構(gòu)嚴(yán)審查

　　德國(guó)是捐助大國(guó)。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，德國(guó)企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人每年捐款總額在30億歐元到50億歐元之間。鑒于捐款數(shù)額巨大且個(gè)人捐款占多數(shù)，德國(guó)有兩家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督公開(kāi)募捐的社會(huì)福利組織和慈善組織對(duì)善款的使用情況。這兩家機(jī)構(gòu)分別是德國(guó)社會(huì)福利問(wèn)題中央研究所(DZI)和德國(guó)天主教聯(lián)盟(DEA)。其中德國(guó)社會(huì)福利問(wèn)題中央研究所創(chuàng)立于1893年，法律形式為“民法基金會(huì)”，是專門(mén)監(jiān)督在德國(guó)募捐的非政府組織對(duì)善款使用情況的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

　　有必要說(shuō)明的是，上述兩家機(jī)構(gòu)對(duì)開(kāi)展募捐活動(dòng)的組織的監(jiān)督并不具有法律強(qiáng)制性，而是建立在自身“公信力”的基礎(chǔ)上———它們向通過(guò)其審查的社會(huì)福利組織和慈善組織頒發(fā)“捐助徽章”，由此認(rèn)證這些組織具備募捐資質(zhì)。由于公眾認(rèn)可這兩家機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，所以獲得其“捐助徽章”的組織比未獲認(rèn)證的組織更受公眾信賴，自然也更容易得到捐款。這種無(wú)形的壓力促使開(kāi)展募捐活動(dòng)的組織甘心接受上述兩家機(jī)構(gòu)的審查。

　　目前包括德國(guó)紅十字會(huì)在內(nèi)的2 0 0多家在德國(guó)募捐的社會(huì)福利組織和慈善組織持有德國(guó)社會(huì)福利問(wèn)題中央研究所頒發(fā)的“捐助徽章”。研究所將其“捐助徽章”的授權(quán)使用期限定為一年。這意味著，若想保留“捐助徽章”，開(kāi)展募捐活動(dòng)的組織就必須每年提出申請(qǐng)，每年接受一次審查。

　　德國(guó)社會(huì)福利問(wèn)題中央研究所正是通過(guò)這種頒發(fā)“捐助徽章”的形式定期審查有關(guān)組織對(duì)善款的使用是否符合節(jié)約和有據(jù)可查的原則的。按規(guī)定，申請(qǐng)“捐助徽章”使用權(quán)的組織須將年度財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)材料送交DZI審查。但在具體操作中，DZI采取抓大放小的原則，主要關(guān)注年度募捐額超過(guò)25萬(wàn)歐元的組織，規(guī)定這些組織必須聘請(qǐng)公共會(huì)計(jì)師查賬，然后將審計(jì)報(bào)告和賬目一并呈送該研究所審查。

　　這種審查相當(dāng)嚴(yán)格。DZI負(fù)責(zé)人布克哈德·威爾克不久前對(duì)德國(guó)媒體透露，首次申請(qǐng)“捐助徽章”的失敗率在30%左右。若在審查中發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題，DZI會(huì)毫不手軟地收回相關(guān)組織對(duì)其“捐助徽章”的使用權(quán)。

　　今年2月，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)德國(guó)委員會(huì)就受到了這種懲罰。DZI在審查中發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)德國(guó)委員會(huì)自2005年起一直向募捐廣告商支付回扣，并在接受年度審查時(shí)隱瞞這一情況。此外，該研究所還認(rèn)定聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)德國(guó)委員會(huì)對(duì)善款的使用違背了“經(jīng)濟(jì)、節(jié)約”的原則，因此收回了該委員會(huì)自1995年一直持有的“捐助徽章”，并在“收回聲明”中敦促該辦事處“大力改善管理、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制”。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)德國(guó)委員會(huì)代理主席萊因哈德承認(rèn)，失去“捐助徽章”是個(gè)重大打擊，并承諾“全力改革工作和體制”。此前，該委員會(huì)的主席和經(jīng)營(yíng)主管都因受到外界指責(zé)而引咎辭職。

　　需要指出的是，DZI并非免費(fèi)頒發(fā)“捐助徽章”。該研究所規(guī)定，首次申請(qǐng)“捐助徽章”的組織至少須繳納1500歐元的申請(qǐng)費(fèi)，以后每年重新申請(qǐng)的費(fèi)用即核查費(fèi)，為500歐元“基礎(chǔ)費(fèi)”加上年度募捐總額的0.035%；但年度募捐總額不足5萬(wàn)歐元的組織每年只需繳納500歐元“基礎(chǔ)費(fèi)”；年度核查費(fèi)最高不超過(guò)1萬(wàn)歐元。從上述規(guī)定可以看出，對(duì)規(guī)模較小的慈善組織來(lái)說(shuō)，申請(qǐng)“捐助徽章”反而帶來(lái)了額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這道“費(fèi)用門(mén)檻”使研究所得以集中精力監(jiān)督運(yùn)作大筆善款的組織。

　　德國(guó)社會(huì)福利問(wèn)題中央研究所還有一個(gè)重要特點(diǎn)，那就是它直接面向有捐助意向的民眾，為其提供咨詢。目前該研究所網(wǎng)站的首頁(yè)上分別列出了向中國(guó)和緬甸災(zāi)民捐款的信息。記者看到，研究所在網(wǎng)上公布了德國(guó)6家經(jīng)過(guò)其認(rèn)證、有資格為四川地震募捐機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式。 (王勍)