暴雨洪澇致人財損失居高不下 官員政績觀亟待糾偏

　　洪水襲城絕不僅僅是“水排不出去”那么簡單,而是有著更為深刻的原因:當(dāng)前我國城市處于高速擴(kuò)張期,各種利益錯綜復(fù)雜,各個部門、各個群體之間由于沒有統(tǒng)一的規(guī)則可供遵循,于是成為城市內(nèi)澇災(zāi)害的人為因素。

　　水害對傳統(tǒng)的治水理念與模式提出了新的挑戰(zhàn),也令人反思,治水的同時,是否應(yīng)考慮對人的約束

　　我國持續(xù)多日的大雨天氣至今仍無消減趨勢,“東方威尼斯”也是紛紛涌現(xiàn),持續(xù)不斷的大雨令良田被淹、交通中斷、財產(chǎn)損失乃至人身傷害……在這些現(xiàn)象的背后,也逐步顯現(xiàn)出治水的理念和制度上存在的問題。

　　“迷失”在暴雨中的城鎮(zhèn)防洪

　　據(jù)國家防總辦公室最新統(tǒng)計,截至7月15日9時,今年以來中國共有26個省(區(qū)、市)遭受洪澇災(zāi)害,累計農(nóng)作物受災(zāi)6155千公頃,受災(zāi)人口9750萬人,因災(zāi)死亡594人、失蹤212人,倒塌房屋59萬間,直接經(jīng)濟(jì)損失1202億元。與2000年以來同期相比,洪澇災(zāi)害各主要統(tǒng)計指標(biāo)均偏大,其中直接經(jīng)濟(jì)損失偏多2倍,倒塌房屋偏多近5成。　

　　受上游來水及區(qū)間降雨的共同影響,長江干流、鄱陽湖和洞庭湖水位繼續(xù)上漲。7月15日8時,長江干流九江水文站水位漲至20.32米,超過警戒水位0.32米；下游干流大通水文站水位漲至14.55米,超過警戒水位0.15米,鄱陽湖饒河昌江發(fā)生超警洪水,渡峰坑水文站洪峰水位超過警戒水位2.25米……

　　與此同時,暴雨侵襲下的多個城鎮(zhèn)也紛紛成為了“東方威尼斯”:

　　廣東省廣州市在半個月時間里連續(xù)發(fā)生兩次水漫全城的現(xiàn)象,1.3萬輛汽車遭遇“沒頂”之災(zāi),更引發(fā)超億元的巨額賠償爭議。在江西、福建、湖南的多個城市,市民的汽車、住宅、商鋪遭淹,大水堵路、火車停開、儲備糧受損等問題也接踵而至。

　　不久前湖北省宜昌市的一場大雨更是將連日來暴雨肆虐的危害推到了頂峰:

　　7月15日晚至16日凌晨,宜昌遭遇50年一遇的暴雨襲擊,造成部分河道發(fā)生洪峰,部分地區(qū)發(fā)生山洪泥石流災(zāi)害,導(dǎo)致10人死亡,3人失蹤。

　　然而,在這樣的關(guān)頭,一個個令人不快的消息迭出,讓人們對防洪工作更加“捏起一把汗”。

　　云南省巧家縣小河鎮(zhèn)發(fā)生特大洪澇泥石流災(zāi)害,造成19人遇難26人失蹤。據(jù)當(dāng)?shù)厥転?zāi)群眾反映,災(zāi)害發(fā)生前,石頭等淤積物已嚴(yán)重堵塞在事發(fā)河道中,群眾多次向有關(guān)部門反映情況,但收效甚微。

　　據(jù)云南省水文水資源局昭通分局發(fā)布的調(diào)查報告顯示,事發(fā)河道防洪能力偏低,河道淤積嚴(yán)重,是此次洪澇泥石流致災(zāi)原因之一。

　　此外,沿岸的房屋擠占了河道,降低了河道行洪能力。同樣,當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門沒有采取有效措施制止。

　　“河道邊的房子都是違法建筑,有的擠占河道,有的離河道太近,都不符合防洪要求,沒有從水利部門辦合法手續(xù)。比如有個賓館,河道寬15米,被它擠得只剩下3.5米。”一位水務(wù)管理站站長說。

　　被擠占的河道并不僅僅發(fā)生在云南,近日來在網(wǎng)上被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“湖北最牛違法建筑”同樣建在當(dāng)?shù)氐呐藕楹拥乐小�—湖北省恩施土家族苗族自治州鶴峰縣,7層高樓房“堅固”地矗立在河道里,嚴(yán)重威脅行洪泄洪的安全。據(jù)了解,在河道兩岸,還有近50戶居民在河道附近建房,而這些房屋的地基全部“扎根”于河道上。

　　在暴雨中,岌岌可危的除了被擠占的河道,還有被千余棟別墅占用的山西運(yùn)城蓄滯洪區(qū)、被推低1.5米建造豪華別墅的江蘇省鎮(zhèn)江市京口區(qū)“西山水庫”……

　　暴雨成災(zāi)、洪澇逼城,在每年的同一時間段,都會有同類的消息傳出。有分析人士稱,從這些消息里,也不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)田年年被淹沒、出行年年有不便、群眾年年被洪水圍困。在已趨于常態(tài)化的暴雨洪災(zāi)面前,防汛措施、基礎(chǔ)水利設(shè)施為什么總是落后?當(dāng)真只有極端天氣不可預(yù)計這一理由嗎?

　　逢雨必澇戳中城市建設(shè)軟肋

　　“過去,我們講防洪主要是指防外洪,水利部門對一些全國重點(diǎn)防洪城市的投入主要是修筑堤防,防御江河湖水,在這件事情上是花了很大的力氣�！敝袊�水利水電科學(xué)研究院副總工程師、水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心常務(wù)副主任程曉陶對《法制日報》記者說,但是,今年的很多暴雨災(zāi)害都不是由于江河湖水泛濫造成的,屬于暴雨內(nèi)澇。

　　“暴雨內(nèi)澇在原理上和江河湖水的泛濫不一樣。江河湖水主要是守住堤壩,但暴雨內(nèi)澇是一個面,就是在整個城市面上防御,這與農(nóng)田不同,農(nóng)田是哪低洼澇哪,城市現(xiàn)在是立體開發(fā),地下車庫、地下商場、地鐵等等,所以受淹的情況和過去也不一樣�！背虝蕴照f。

　　據(jù)了解,因為城市暴雨引發(fā)諸多危害在世界各國都曾有過先例:

　　1999年,日本博多、東京遭受暴雨襲擊,一小時最大降雨量都超過了100毫米,相繼發(fā)生了地下室里淹死人的事件；

　　2001年,韓國首爾暴雨成災(zāi),總降雨量達(dá)到了310毫米,地下鐵道水流成河,造成49人死亡,9人失蹤。其中,在城區(qū)觸電而亡的21人中,有19位是暴雨中急于回家的路上行人,因路燈電桿繼電器失靈使周邊水體帶電而喪命。事后韓國緊急普查,查出這種在暴雨中會突然變成路邊“殺手”的電桿1萬多根……

　　有專業(yè)人士認(rèn)為,城鎮(zhèn)形成“洪水”的首要原因是降雨,降雨強(qiáng)度大,范圍集中,降水量超出排水能力就可能形成積水。其次是地形地貌的變化。隨著城市的發(fā)展,城區(qū)不得不向周邊地勢比較低洼的區(qū)域擴(kuò)展,加之城區(qū)不透水面積(道路、廣場、建筑物)的比例增大,可調(diào)蓄雨水面積(河溝、水塘)面積減少,使得積水現(xiàn)象更容易形成。

　　“而更為重要的原因是‘排水系統(tǒng)建設(shè)滯后’。”業(yè)內(nèi)人士分析說,目前我國一些城市排水管網(wǎng)欠賬比較多,管道老化,排水標(biāo)準(zhǔn)比較低,導(dǎo)致內(nèi)澇頻頻。

　　據(jù)統(tǒng)計,中國城市數(shù)量已從新中國成立前的132個增加到2008年的655個,城市化水平由7.3%提高到45.68%。100萬人口以上城市已從1949年的10個,發(fā)展到2008年的122個。

　　國務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長、國家減災(zāi)委專家委副主任閃淳昌近日在公開場合指出,中國從1998年長江特大洪災(zāi)爆發(fā)后非常重視防治洪災(zāi),在長江、珠江、黑龍江等“大江大河”都修建了足以防治百年一遇洪水的防洪設(shè)施。但與此同時,卻忽視了城市內(nèi)部、“小江小河”的排水排澇設(shè)施建設(shè),城市排水泄洪能力不足,以致疲于應(yīng)付澇災(zāi)所帶來的連鎖反應(yīng),卻總是難以標(biāo)本兼治。

　　政績觀偏差加劇“排水不暢”

　　有權(quán)威專家認(rèn)為,洪水襲城絕不僅僅是“水排不出去”那么簡單,而是有著更為深刻的原因:當(dāng)前我國城市處于高速擴(kuò)張期,各種利益錯綜復(fù)雜,各個部門、各個群體之間由于沒有統(tǒng)一的規(guī)則可供遵循,于是成為城市內(nèi)澇災(zāi)害的人為因素。

　　“在過去很短的20年、30年當(dāng)中,我們的城市化由20%漲到47%,這是十分迅猛的發(fā)展過程。在這個過程中,地方政府更加重視的是把表面上的高樓大廈建起來,排水系統(tǒng)有被忽視的傾向。而且很少有城市制定了系統(tǒng)的排水系統(tǒng)的規(guī)劃,都是發(fā)展一片做一片,缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃,沒有骨干排水管網(wǎng)的話,各個小區(qū)只能各自為戰(zhàn),水是排不出去的。”程曉陶告訴《法制日報》記者。

　　程曉陶認(rèn)為,“水排不出去”更為深層次的原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀和官員政績觀的問題。

　　中國社科院學(xué)者袁曉勐直言不諱地說:“目前,部分城市的規(guī)劃體制、城市規(guī)劃隊伍、城市規(guī)劃理念等還帶有嚴(yán)重的計劃經(jīng)濟(jì)色彩,普遍表現(xiàn)為重生產(chǎn)、輕生活,重收益、輕環(huán)境,重短期、輕長期,重地面、輕地下,遇到城市災(zāi)害也就束手無策�！�

　　有分析人士認(rèn)為,暴雨已經(jīng)成為城市防洪能力的一張試紙,折射出某些城市決策者急功近利的發(fā)展觀與政績觀。如何防止積澇給社會運(yùn)轉(zhuǎn)、企業(yè)生產(chǎn)造成重大損失,給市民帶來生活上的不便,不僅僅是準(zhǔn)確預(yù)報、啟動預(yù)案以及緊急應(yīng)對,更要看平時的資金投入有沒有到位、水利設(shè)施有沒有科學(xué)配置、各種相配套的排澇設(shè)施是否發(fā)揮應(yīng)有的作用。然而,在現(xiàn)實(shí)生活中,相當(dāng)一部分城市管理者將更多的時間、資金與精力用在招商引資等可望出GDP的項目上,而忽視城市水利這一“埋在地下的政績”。正是由于城市在水利投入上欠賬較多,財力支撐不足,基礎(chǔ)設(shè)施匱乏,才導(dǎo)致了城市面對罕見暴雨的襲擊,顯得弱不禁“雨”。

　　“因為我們是在經(jīng)濟(jì)條件尚不是十分充裕的情況下,要把城市非常迅速地發(fā)展起來,再加上一些官員政績觀存在偏差,城市管理者就容易將目光集中在地面上的東西,有一點(diǎn)錢可能會優(yōu)先解決供水、污水、交通、供電等問題�！背虝蕴照f,“另外,排水系統(tǒng)也不是天天需要用到的,一年可能就是到了汛期才會發(fā)揮作用,而且到了汛期也不見得年年都會有大暴雨,有些人就會抱著僥幸心理�！�

　　分析人士稱,正是在這樣一種畸形的政績觀和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的驅(qū)使下,排水工作成了“舅舅不疼、姥姥不愛”的事。

　　“為什么只有強(qiáng)降雨后,城鎮(zhèn)面臨洪澇,一些蓄積已久的問題才會得到關(guān)注,但最終仍得不到妥善解決?這涉及城市管理的各個部門之間存在的問題:城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城建部門管理的,但是,水要排出去又進(jìn)入了水利系統(tǒng)的管理范圍。城市向農(nóng)村急速擴(kuò)展又衍生出一些問題:擴(kuò)出來這部分區(qū)域的防洪歸誰解決?標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該怎么定?”程曉陶說,在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中,區(qū)域之間、人與自然之間基于水的矛盾會變得越來越復(fù)雜。在這種情況下,一些問題會陷入扯皮、推諉的狀態(tài)而難以得到及時的解決。

　　更有分析人士點(diǎn)明,修建排水系統(tǒng)的投入很大,有時候1公里的管道就要花費(fèi)幾百萬元乃至上千萬元的資金,個別地方政府要考慮政績及成本,排水系統(tǒng)的建造標(biāo)準(zhǔn)自然不會設(shè)計得很高。

　　防治內(nèi)澇無法可依問題仍突出

　　“只有從人治走向法治,明確職責(zé)與權(quán)益以及大家遵守共同的規(guī)則,內(nèi)澇問題才能得到更好的解決�！背虝蕴照f,現(xiàn)在各地城市內(nèi)澇頻繁,正是由于在城市內(nèi)澇防治上存在多處法律空白,才導(dǎo)致問題不斷出現(xiàn)。

　　程曉陶舉了一個具體的例子:去年,某大城市因為暴雨受淹,損失慘重,其中一個重要原因就是,在汛期中,一些在建工程將排水管網(wǎng)截斷,導(dǎo)致已有的排水能力都發(fā)揮不出來。

　　“這樣的工程在建設(shè)時就應(yīng)該有一個洪水影響評價,評價工程對洪水會有什么影響、洪水對工程會有什么影響,預(yù)先采取應(yīng)對的措施。但因為現(xiàn)在沒有相應(yīng)的法律規(guī)定要作洪水風(fēng)險評估,所以沒有人做這項工作�！背虝蕴照f。

　　“此外,現(xiàn)在很多城市的擴(kuò)張,往往就是在向洪水高風(fēng)險的地區(qū)發(fā)展,發(fā)展之前也沒有進(jìn)行任何有關(guān)洪水風(fēng)險的評價。一些城市的小區(qū)開發(fā)規(guī)劃并不公開,甚至對水利部門也保密,因為擔(dān)心公開后會加劇征地難、拆遷難等一系列問題。這樣一來就導(dǎo)致新開發(fā)區(qū)的防洪安全難以得到保證�！背虝蕴照f,“水害對傳統(tǒng)的治水理念與模式提出了新的挑戰(zhàn),也令人反思,治水的同時,是否應(yīng)考慮對人的約束。”

　　但問題是,“法律制度的缺乏導(dǎo)致無法協(xié)調(diào)全社會的力量來做這件事情”。

　　“一些國家之所以能較好地解決城市排水的難題,是因為在諸如法律、資金投入、管理等各方面都達(dá)到了一個較為均衡的狀態(tài)�！背虝蕴照f,我國的治水理念、管理體制與運(yùn)作機(jī)制的調(diào)整與完善,是一個漸進(jìn)的過程。人與人之間、人與自然之間基于洪水風(fēng)險的利害關(guān)系是客觀存在的,并且會隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而日趨復(fù)雜,必須采取法律、行政、工程等綜合性手段,才能得以合理的調(diào)整。這是洪水風(fēng)險管理的本質(zhì)。而在上述構(gòu)建過程中,法律是一個最基本的約束。

　　據(jù)了解,我國的防洪法頒布實(shí)施時已經(jīng)是1998年了。而就防治內(nèi)澇問題無法可依的問題十分突出。再加上我國社會又處于快速變化之中,一些法規(guī)實(shí)施沒多長時間,部分條款就變得不適合了；一些條款僅僅有一個提法,沒有達(dá)到可操作的水平。

　　有關(guān)人士認(rèn)為,關(guān)于“水”的問題地域性很強(qiáng),國家層面出臺的法律,只能是指導(dǎo)性的、原則性的法律。在此基礎(chǔ)上,各地還應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,制定出符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的地方法規(guī)或?qū)嵤┺k法。

　　□視點(diǎn)關(guān)注

　　本報記者杜曉

　　本報見習(xí)記者任雪

　　本報實(shí)習(xí)生游垠