- 社論

　　國(guó)土部近期正在形成2010年新的土地調(diào)控政策，之前試點(diǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)土地入市有望繼續(xù)推廣。據(jù)稱(chēng)，此舉將有利于緩解土地供應(yīng)緊張、打壓居高不下的房?jī)r(jià)。(11月22日《濟(jì)南日?qǐng)?bào)》)此前，有關(guān)方面稱(chēng)，該改革鼓勵(lì)有地居民實(shí)施“兩分兩換”工程，通過(guò)宅基地置換房產(chǎn)等形式，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成片流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶(hù)向城鎮(zhèn)集聚。但又有消息稱(chēng)，村民宅基地置換后騰空出來(lái)的土地，將可用作工業(yè)用地和商業(yè)用地。(11月17日《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》)

　　這似乎是兩個(gè)不同的說(shuō)法。政策究竟是什么？

　　浙江省農(nóng)辦新農(nóng)村建設(shè)處負(fù)責(zé)人的解釋是：在試點(diǎn)的浙江，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式，參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的逐步建立，政府將對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。

　　這一說(shuō)法比較權(quán)威，也包含了令人期待的內(nèi)容，這就是農(nóng)民集體建設(shè)用地，將逐步實(shí)現(xiàn)與城市國(guó)有建設(shè)用地的“同權(quán)同價(jià)”。

　　這一制度的關(guān)鍵，是承認(rèn)農(nóng)村集體土地中也可以有一部分屬于建設(shè)用地。現(xiàn)有的《土地管理法》盡管缺乏對(duì)土地權(quán)利的詳盡界定，但也明確承認(rèn)，在農(nóng)民擁有所有權(quán)的鄉(xiāng)村集體土地中，有一部分屬于建設(shè)用地范疇，這包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等建設(shè)項(xiàng)目所占用之“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地”。

　　不過(guò)，相關(guān)法律對(duì)農(nóng)民支配這些鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地的權(quán)利，施加了嚴(yán)厲限制，地方政策的限制更加嚴(yán)厲，從而使之與政府在其所有的城市國(guó)有建設(shè)用地上的權(quán)利，處于不平等的狀態(tài)。政府可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，將國(guó)有建設(shè)用地土地轉(zhuǎn)讓給工商業(yè)企業(yè)，而開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)的商品住宅也可以出售給任何人。農(nóng)民卻不享有支配其建設(shè)用地上的同等權(quán)利，不能利用集中起來(lái)的宅基地開(kāi)發(fā)商品房。

　　這種做法導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果：本來(lái)屬于農(nóng)民的土地，只有經(jīng)過(guò)政府征收環(huán)節(jié)，才能成為工商業(yè)建設(shè)用地。于是，土地用途轉(zhuǎn)換過(guò)程中的巨額增值收益，基本上被政府獲取。農(nóng)民守著自己的土地，卻不能享受土地的收益。諸多征地糾紛、沖突就是因此而起，農(nóng)民無(wú)從分享城市化、工業(yè)化的好處。

　　解決這個(gè)問(wèn)題的出路，是推動(dòng)城鄉(xiāng)土地平權(quán)化，就是讓農(nóng)民對(duì)其集體土地、至少是法律所確認(rèn)的集體建設(shè)土地的權(quán)利，與政府對(duì)國(guó)有建設(shè)用地的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)平等。為此，可以嘗試以法律方式確認(rèn)、登記鄉(xiāng)村現(xiàn)有建設(shè)用地，農(nóng)民對(duì)這些土地?fù)碛袊?guó)有建設(shè)用地的相同權(quán)利。這樣，農(nóng)民就可以通過(guò)提高鄉(xiāng)村建設(shè)用地使用效率，比如以民主決策的方式，集中居住。騰退出來(lái)的土地，可以轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，也可以自行建造商品住宅，向城市居民銷(xiāo)售。

　　承認(rèn)、完善農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地的權(quán)利，既不影響政府保護(hù)耕地的國(guó)策，也讓農(nóng)民獲得法律的平等對(duì)待，從而可以利用土地作為資本，追求富裕與鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。而且，隨著鄉(xiāng)村建設(shè)用地價(jià)值提高且可以?xún)冬F(xiàn)，農(nóng)民必然傾向于節(jié)約使用鄉(xiāng)村建設(shè)用地，從整體上提高土地的利用效率。當(dāng)然，這種做法也可以打通城鄉(xiāng)土地與房屋市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)市場(chǎng)的一體化。這個(gè)市場(chǎng)的形成本身，也可以打破國(guó)有建設(shè)用地的壟斷，平抑建設(shè)用地土地價(jià)格，進(jìn)而平抑商品房?jī)r(jià)格。