世界各國(guó)政府對(duì)居民住房問(wèn)題都十分重視。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家里，高收入人群的住房需求主要由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)，而中低收入人群卻無(wú)法完全通過(guò)市場(chǎng)來(lái)滿足基本居住權(quán)。因此，從保障中低收入人群基本居住權(quán)的角度出發(fā)，世界各國(guó)政府主要通過(guò)干預(yù)住房市場(chǎng)和建立住房保障制度予以滿足。通過(guò)對(duì)住房保障制度的國(guó)際比較發(fā)現(xiàn)，制度供給不足成為抑制我國(guó)中低收入人群住房需求的主要因素，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和供給是完善當(dāng)前我國(guó)住房保障制度的重要手段。

　　一、住房保障制度的國(guó)際比較與借鑒

　　(一)建立制度的依據(jù)

　　建立制度的依據(jù)本身就構(gòu)成制度實(shí)施的效力。國(guó)際上，各國(guó)較為普遍的做法是將住房保障制度上升到法律的層面，從而在立法上保障中低收入人群的基本居住需求。如澳大利亞出臺(tái)《1989年住房資助法案》和《1996年住房資助法案》，韓國(guó)1972年出臺(tái)《住宅建設(shè)促進(jìn)法》，英國(guó)戰(zhàn)后出臺(tái)《住房法》等。

　　(二)確定住房保障對(duì)象

　　住房保障制度主要針對(duì)中低收入人群，因此各國(guó)普遍對(duì)低收入人群進(jìn)行了界定。如美國(guó)政府規(guī)定家庭收入為居住地中等收入80%以下者可申請(qǐng)住房租金補(bǔ)貼；新加坡目前對(duì)家庭月收入在3500新元的家庭提供組屋，保證了80%以上的中等收入家庭能住到廉價(jià)的組屋。

　　(三)保障方式的選擇

　　常見(jiàn)的住房保障方式有以下幾種：如美國(guó)政府對(duì)使用抵押貸款購(gòu)買(mǎi)公共住房的中等收入者，按照每月還款額，核減一定比例的稅款，并免繳財(cái)產(chǎn)增值稅；英國(guó)政府對(duì)在限額內(nèi)抵押貸款且為購(gòu)買(mǎi)第一套自有住房的居民減免住房抵押貸款所需支付的稅收，稅后收入用以支付利息的部分還可以得到稅收補(bǔ)貼，對(duì)收入較低、年齡較輕的首次購(gòu)房者及不能得到建筑協(xié)會(huì)貸款的購(gòu)房者，采取固定利率，由當(dāng)?shù)卣�府提供貸款。

　　(四)資金的籌措

　　提供住房保障制度是政府一個(gè)重要的公共職能，各國(guó)政府主要通過(guò)財(cái)政支持籌措住房保障資金，以及提供稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)私人資本參與住房保障建設(shè)。如德國(guó)政府承擔(dān)低收入居民實(shí)際交納租金與家庭可承受租金差額部分，房租補(bǔ)貼資金由德國(guó)聯(lián)邦政府和州政府各承擔(dān)50%；韓國(guó)政府于1981年為無(wú)房戶籌措購(gòu)房款而設(shè)置的國(guó)民住宅基金，由建設(shè)交通部委托韓國(guó)住宅銀行管理，基金來(lái)源有國(guó)民住宅債券、住宅彩票、政府財(cái)政、國(guó)外貸款和住宅預(yù)約儲(chǔ)蓄等。

　　(五)配套制度建設(shè)

　　完善的住房保障制度包括配套的制度建設(shè)。如韓國(guó)政府住房保障相關(guān)制度包括三個(gè)層次：一是1972年出臺(tái)了《住宅建設(shè)促進(jìn)法》，內(nèi)容涉及開(kāi)發(fā)、建設(shè)、供給、管理與消費(fèi)以及住房再開(kāi)發(fā)等。二是出臺(tái)《住宅建設(shè)促進(jìn)法》的上一級(jí)法規(guī)，如《國(guó)土建設(shè)規(guī)劃法》、《國(guó)土利用管理法》、《首都圈整備規(guī)劃法》以及《城市規(guī)劃法》。三是出臺(tái)支援性法規(guī)，包括涉及住房金融的《穩(wěn)定勞動(dòng)者居住和籌措購(gòu)房資金支援法》，以及涉及稅制的《地方稅法》和《韓國(guó)住宅銀行法》等。

　　(六)道德風(fēng)險(xiǎn)的防范

　　作為一項(xiàng)福利，住房保障制度實(shí)施會(huì)帶來(lái)道德風(fēng)險(xiǎn)，即將住房保障制度作為謀利的手段。因此，完善的住房保障制度必須要制訂相關(guān)措施防范道德風(fēng)險(xiǎn)。如德國(guó)政府有退租方面的規(guī)定，凡收入超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的住戶應(yīng)退出福利性住宅，否則將收取市場(chǎng)租金。而新加坡政府對(duì)于暫時(shí)無(wú)力購(gòu)房的，實(shí)行“先租后買(mǎi)計(jì)劃”。

　　二、制度供給不足成為抑制我國(guó)中低收入人群住房需求的重要因素

　　通過(guò)住房保障制度的國(guó)際比較來(lái)看，我國(guó)住房保障制度供給不足已經(jīng)成為抑制我國(guó)中低收入人群住房需求的重要因素。

　　(一)以立法為核心的法治管理架構(gòu)缺失

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，我國(guó)逐步取消了原先的福利性分房制度，引入市場(chǎng)機(jī)制，在此過(guò)程中，政府在為全社會(huì)提供住房保障責(zé)任的相關(guān)職能和作用明顯缺位�，F(xiàn)階段住房政策的目標(biāo)更注重從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的角度推進(jìn)住房制度改革，忽略了住房對(duì)保持社會(huì)穩(wěn)定的作用，從而最終決定了我國(guó)以立法為核心的法治管理架構(gòu)的缺失，住房保障相關(guān)的規(guī)定大都是部門(mén)規(guī)章，尚未上升到立法的程度。

　　(二)保障范圍存在部分“真空”

　　與國(guó)外相比，我國(guó)住房保障范圍狹窄，存在保障范圍的部分“真空”。如2004年3月1日正式實(shí)施的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》只針對(duì)城市最低收入人群，這些人群占極小比例，而且不適用于來(lái)城市務(wù)工的人群。從我國(guó)現(xiàn)行的住房制度安排來(lái)看，“經(jīng)濟(jì)適用房”是解決中、低收入家庭住房問(wèn)題的主要政策，但經(jīng)濟(jì)適用房與國(guó)外的公房存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，其主要是用來(lái)解決有一定支付能力的中等收入家庭和低收入家庭的住房問(wèn)題，無(wú)支付能力的中低收入家庭卻無(wú)法惠及。

　　(三)住房保障標(biāo)準(zhǔn)不能與時(shí)俱進(jìn)

　　住房保障標(biāo)準(zhǔn)不能與時(shí)俱進(jìn)，是我國(guó)現(xiàn)行住房保障制度存在的主要問(wèn)題之一。如我國(guó)推行住房貨幣化后，正司級(jí)每月購(gòu)房補(bǔ)貼1600元，用此補(bǔ)貼在北京僅能租到40平方米左右的一居房屋，更不要說(shuō)購(gòu)買(mǎi)單價(jià)在每平方米上萬(wàn)元的商品房了。由此可見(jiàn)，住房保障標(biāo)準(zhǔn)不能與時(shí)俱進(jìn)，使得一些本不該由市場(chǎng)解決的住房需求擠進(jìn)市場(chǎng)，加劇了住房供求的矛盾，在逐步推高房?jī)r(jià)的同時(shí)，又?jǐn)U大了需要政府提供住房保障的范圍。

　　(四)政策性住房金融等配套制度建設(shè)滯后

　　我國(guó)尚未形成類似德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄的政策性住房金融制度。盡管已經(jīng)建立了住房公積金制度，但由于制度本身存在一定的漏洞，實(shí)際結(jié)果演變成“低收入人群補(bǔ)貼中高收入人群”的局面。絕大多數(shù)的中低收入人群，無(wú)法通過(guò)住房公積金制度提供的政策優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)購(gòu)房的夙愿。另外，我國(guó)對(duì)于中低收入人群采取按揭貸款購(gòu)房未能提供稅收優(yōu)惠，也在一定程度上增加了這些人的支付困難。

　　(五)政策性住房供給不足

　　新加坡是在住房保障方面做得比較成功的國(guó)家之一，其可供借鑒的主要經(jīng)驗(yàn)在于政府控制著住房供應(yīng)市場(chǎng)的主要份額，即公共組屋的建設(shè)，有力地保證了廣大中低收入人群的居住需要。而我國(guó)取消福利分房制度后，住房供應(yīng)主要由民間資本提供，國(guó)家給予一定的優(yōu)惠政策。但受資本逐利影響，民間資本傾向于商品房的供應(yīng)和建設(shè)，政策性住房建設(shè)供給不足。

　　三、政策建議

　　(一)盡快出臺(tái)《住房保障法》

　　我國(guó)應(yīng)將保障中低收入人群的住房需求納入立法的軌道，從法律上引導(dǎo)各級(jí)政府正確認(rèn)識(shí)政府的全面住房保障責(zé)任，并明確住房保障資金的籌措方式，防止地方政府挪用住房保障資金或改變用途，確立法制管理的基本架構(gòu)。

　　(二)出臺(tái)界定中低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)，由此確定相應(yīng)的保障措施

　　出臺(tái)界定中低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)，是住房保障制度實(shí)施的前提。中低收入家庭界定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)充分考慮通貨膨脹、房?jī)r(jià)和租金因素后綜合確定。在此基礎(chǔ)上，對(duì)中低收入家庭進(jìn)行劃分并相應(yīng)制訂保障措施。

　　(三)加大政策性住房金融的建設(shè)力度

　　可考慮將住房公積金中心建成我國(guó)的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，引入德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度，針對(duì)不同人群的實(shí)際困難，采取相應(yīng)的金融服務(wù)支持，擴(kuò)大公積金的使用范圍，允許公積金給政策性住房建設(shè)提供貸款支持。

　　(四)賦予企業(yè)一定的住房保障責(zé)任

　　在房?jī)r(jià)居于高位的情況下，完全將企業(yè)職工的住房需求推向市場(chǎng)不是一個(gè)切實(shí)可行的做法。各國(guó)政府在解決中低收入人群住房需求問(wèn)題時(shí)，均考慮引入民間資金來(lái)擴(kuò)大保障性住房的供給。如德國(guó)政府鼓勵(lì)一些大型廠礦企業(yè)主為本企業(yè)的職工建造福利性住宅，企業(yè)具備25%的自有建房資金，即可獲得75%的政府優(yōu)惠貸款，并可獲得減免土地稅、所得稅方面的優(yōu)惠。我國(guó)目前可考慮允許企業(yè)集資建房，作為住房貨幣化的有益補(bǔ)充，擴(kuò)大保障性住房的供給。

　　(五)按揭貸款利息的稅前扣除

　　當(dāng)按揭貸款成為中低收入人群購(gòu)房唯一途徑的時(shí)候，盡量降低他們的還款付息負(fù)擔(dān)，不僅有利于提高商業(yè)銀行按揭貸款的質(zhì)量，而且還能抑制還款付息對(duì)消費(fèi)的擠出效應(yīng)。政府可考慮在征收個(gè)人所得稅時(shí)允許按照一定比例扣除利息。(劉嘉偉 項(xiàng)銀濤)