解決這一問(wèn)題的一個(gè)根本方法是，放開(kāi)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，讓農(nóng)村的宅基地進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)
最近建設(shè)部“小產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)驚人”的提示使“小產(chǎn)權(quán)”問(wèn)題進(jìn)入公眾視野，引發(fā)前所未有的社會(huì)熱議。建設(shè)部此項(xiàng)行政指導(dǎo)的本意在于提醒公眾小產(chǎn)權(quán)交易的法律風(fēng)險(xiǎn)，從而抑制人們購(gòu)買(mǎi)“小產(chǎn)權(quán)”的沖動(dòng)。但筆者以為，小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題決非一紙警示可以解決，必須對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”現(xiàn)象背后現(xiàn)行土地制度進(jìn)行檢討。
所謂“所有權(quán)”，有著約定俗成的定義，這就是占有、使用、收益和處分的權(quán)利。雖然國(guó)家法律可以對(duì)所有權(quán)的行使加以限制，但法律不能概括性地剝奪所有權(quán)中的某一項(xiàng)權(quán)能。某一項(xiàng)權(quán)能被概括性剝奪的“所有權(quán)”，不能稱之為所有權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行憲法第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！倍覈�(guó)現(xiàn)行土地管理法第43條卻作出了這樣的規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外�！�
這一規(guī)定，極度地限制了農(nóng)民宅基地的處分權(quán)，使農(nóng)村的宅基地，只能在村民之間轉(zhuǎn)讓，無(wú)法在整個(gè)社會(huì)自由流轉(zhuǎn)，致使農(nóng)村宅基地市場(chǎng)始終未能發(fā)育。改革開(kāi)放之初，由于人民的住宅需求尚未釋放，宅基地供求矛盾尚不突出。但其誘發(fā)的潛在社會(huì)問(wèn)題，實(shí)則早就發(fā)生，這就是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的后續(xù)乏力。在土地承包制推動(dòng)農(nóng)業(yè)大發(fā)展之后的若干年，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)一直難有大的起色，“三農(nóng)問(wèn)題”成了困擾全社會(huì)的難題。正是出于對(duì)“三農(nóng)問(wèn)題”的高度重視，中央提出了“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的政治主張，并向全黨和全社會(huì)發(fā)出了“發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開(kāi)放要有新局面，各項(xiàng)工作要有新舉措”的號(hào)召。但這一為人民所衷心擁護(hù)的政治綱領(lǐng)，在農(nóng)村土地政策和法律方面，一直缺乏新思路，改革也沒(méi)有新突破，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的政治綱領(lǐng)難以落到實(shí)處。溫家寶總理曾經(jīng)多次明確提出：“中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題的核心是土地問(wèn)題”。正是出于這一考慮，希望社會(huì)各界，借助于本次“小產(chǎn)權(quán)”引發(fā)的法律糾紛，發(fā)動(dòng)一場(chǎng)社會(huì)大討論，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。
改革開(kāi)放幾十年，中國(guó)社會(huì)變遷的一個(gè)最大特點(diǎn)是農(nóng)村人口向城市遷移，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，此被稱為“城市化運(yùn)動(dòng)”。加快農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，至今還是中央和地方的一項(xiàng)重要政策。人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移，必然導(dǎo)致城市土地資源的嚴(yán)重緊缺和房地產(chǎn)價(jià)格的飛漲。各級(jí)各地城市政府，為了抑制房?jī)r(jià)飛漲，采取經(jīng)濟(jì)適用房、限制房產(chǎn)交易價(jià)格等舉措。但從各地仍在不斷飛升的房地產(chǎn)價(jià)格來(lái)看，這些政策難有實(shí)效。其背后根本的原因，無(wú)非是宅基地供應(yīng)不足，無(wú)法滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的需求。在城市人口與日俱增，宅基地供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求的大背景下，任何壓制房?jī)r(jià)的舉措最終都會(huì)失效。而解決這一問(wèn)題的一個(gè)根本方法是，放開(kāi)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，讓農(nóng)村的宅基地進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。這一政策轉(zhuǎn)型，至少可以帶來(lái)以下收益：
首先，有效減輕侵占農(nóng)村耕地的壓力，保護(hù)基本農(nóng)田。這些年來(lái)，雖然國(guó)家三令五申，出臺(tái)各項(xiàng)政策和法律，保護(hù)農(nóng)業(yè)基本農(nóng)田，實(shí)際結(jié)果卻是耕地被不斷地占用，以致溫家寶總理警示并宣言：“在中國(guó)，必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。我的認(rèn)識(shí)是，“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”并不等于“最嚴(yán)格的處罰制度”。經(jīng)驗(yàn)一再證明，僅僅靠處罰不能解決問(wèn)題。“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”必須依賴于“最科學(xué)的宅基地制度”。在城市人口不斷增長(zhǎng)、城市需要不斷擴(kuò)張的背景下，如果不放開(kāi)城市周邊的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，不減輕城市發(fā)展的土地壓力，城市周邊農(nóng)用耕地被占用的命運(yùn)，就永遠(yuǎn)不可改變，城市的房地產(chǎn)價(jià)格也永遠(yuǎn)不可能降下來(lái)。
其次，為新農(nóng)村發(fā)展注入資金。農(nóng)村人口大量外遷，而農(nóng)村住宅只允許在村民中轉(zhuǎn)讓。供多需少，當(dāng)然導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的閑置和農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的蕭條以及農(nóng)村建設(shè)資金的缺乏。發(fā)展社會(huì)主義新農(nóng)村，不能僅靠政府的資金投入，必須改變現(xiàn)行政策，引導(dǎo)社會(huì)資金向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。政府的資金是有限的，而社會(huì)資金是無(wú)窮的。建設(shè)新農(nóng)村，政府不能僅僅依靠自身的資金力量，必須依靠政策的力量。城鎮(zhèn)的周邊就是農(nóng)村，開(kāi)放城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，使農(nóng)村的宅基地市場(chǎng)化、房地產(chǎn)市場(chǎng)化，使“小產(chǎn)權(quán)”合法化，必然會(huì)引導(dǎo)大量的社會(huì)資金投入城鎮(zhèn)周邊的鄉(xiāng)村建設(shè)。農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化，一定會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，如公路、橋梁、教育、水電等公共設(shè)施的完善。
最后，為新農(nóng)村建設(shè)注入新文化，注入新活力。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，不僅僅意味著建新房子，修新馬路，還意味著必須建設(shè)與時(shí)代相適應(yīng)的農(nóng)村新文化和農(nóng)村新政治。沒(méi)有新文化和新政治的農(nóng)村，不能稱之為新農(nóng)村。開(kāi)放農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，會(huì)引發(fā)市民新一輪的“上山下鄉(xiāng)”的熱潮，會(huì)帶來(lái)城市文化與農(nóng)村文化的大融合，為鄉(xiāng)村的文化和政治建設(shè)注入新的活力。
需要提請(qǐng)注意的是，按照這一思路解決農(nóng)村宅基地，有一個(gè)現(xiàn)實(shí)重大難題。這就是，至今為止，我國(guó)農(nóng)村宅基地登記制度極不完備。在宅基地登記制度尚不完備的背景下，如果一步到位地開(kāi)放農(nóng)村宅基地市場(chǎng)，很難保證農(nóng)民不在巨大的利益沖動(dòng)下，變相地將農(nóng)用耕地以宅基地名義出售。為此，改革必須本著逐步推行的原則進(jìn)行。為保障改革的順利進(jìn)行，從現(xiàn)在起，政府應(yīng)當(dāng)首先下大力氣，對(duì)城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)村宅基地進(jìn)行準(zhǔn)確、全面的登記和規(guī)劃。未經(jīng)登記和規(guī)劃的，不得進(jìn)入市場(chǎng)流通。這樣的規(guī)定，反過(guò)來(lái)會(huì)成為促進(jìn)農(nóng)民和農(nóng)村規(guī)劃新農(nóng)村和建設(shè)新農(nóng)村最強(qiáng)有力的動(dòng)力。(何兵 中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授)
