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一個穩(wěn)定和諧的社會需要政府和市場共同承擔(dān)住房供應(yīng)問題
★ 文/陶雪良
從上世紀(jì)80年代開始，我國的住房制度改革和以住宅為主的房地產(chǎn)市場發(fā)展經(jīng)歷了一個相生相長的過程，共同為住房新體制的建立和住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了不可或缺的作用。同時，隨著時間的推移和社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的演變，二者在現(xiàn)階段都面臨了一些亟待解決的困難和問題，諸如住房貨幣化分配難以到位、市場住房價格高漲不已、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡、住房保障制度未能有效建立，等等。
多年來的住房制度改革進(jìn)程表明，無論是政府有關(guān)職能部門，還是社會輿論視角，似乎都把住房商品化、分配貨幣化、供應(yīng)社會化理解為單一的住房市場化，即政府基本可以放手，只負(fù)責(zé)發(fā)放一定數(shù)量的住房補(bǔ)貼和住房公積金，多數(shù)家庭可以購買或承租普通商品房。但隨著住房政策環(huán)境的不斷演變，市場住房價格的不斷上漲，單一的住房市場化目標(biāo)明顯受挫。在市場化的三大特征中，住房商品化程度由于大規(guī)模進(jìn)行公有住房出售確實很高，在世界各國中位居前列；住房分配貨幣化水平則明顯不足，與市場房價所需的住房支付能力不相對稱；住房供應(yīng)社會化比重也不高，中低收入家庭通過市場購買住房能力明顯不足。其實，走單一住房市場化道路是從一個極端即住房實物分配，走向了另一個極端。要不政府全管，要不政府全不管，這都不切合我國住房消費和住房供應(yīng)的實際。事實上，在香港這樣市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的地區(qū)，還存在住房消費的“夾心層”群體問題，在歐美各國西方發(fā)達(dá)國家，政府仍都致力于多種類型和手段的住房供應(yīng)、住房補(bǔ)貼和住房金融政策。
與計劃經(jīng)濟(jì)時期政府包辦一切相比，政府需要適當(dāng)退出經(jīng)濟(jì)活動本身沒有錯，但是，政府應(yīng)該從哪些領(lǐng)域選擇什么時機(jī)退出，確實值得思考。基于西方制度學(xué)派理論的研究說明，劃分政府和市場的邊界取決于產(chǎn)品的性質(zhì)。就住房而言，其性質(zhì)非常獨特。首先，它既有商品屬性，又有社會屬性。住房可以成為市場上自由買賣的完全具備市場性質(zhì)的交易品，同時，又是人人都必需的基本生活品。其次，它屬于不動產(chǎn)。一般而言，購買了住房的人，必然受住房牽制和影響，其擇業(yè)等人生其他活動都受住房制約。因此，住房選擇是人生的基本而重要的行為決策。再次，它屬于稀缺資源。
住房的上述特點決定了它不能完全由市場包辦，也決定了單一的市場化不能解決好社會住房問題。因此，一個穩(wěn)定和諧的社會需要政府和市場共同承擔(dān)住房供應(yīng)問題。政府提供公共住房，承擔(dān)住房保障體制的建立和運營。市場提供商品住房，為人們改善和優(yōu)化居住條件提供機(jī)會。這就是所謂的體制內(nèi)外兩種住房供應(yīng)，二者共同構(gòu)成了社會住房供應(yīng)內(nèi)容，滿足不同收入和不同職業(yè)特點人群的住房需求。
體制內(nèi)外兩種住房供應(yīng)需要同時進(jìn)行，相得益彰。就體制內(nèi)住房供應(yīng)，最為重要的是確保公平和可持續(xù)性。什么樣的人可以享受體制內(nèi)住房供應(yīng)，什么情況下必須退出體制內(nèi)住房，這決定了體制內(nèi)住房供應(yīng)能否得到社會認(rèn)同，且是否具有長期可行性。就體制外住房供應(yīng)，更多考慮的是效率問題，購買者根據(jù)自己的購買力和偏好選擇住房，開發(fā)商根據(jù)市場需求特點提供符合城市規(guī)劃和建設(shè)要求的住房，贏取利潤，交納稅費。至于房價上漲，只要其符合市場規(guī)制，其實也是無可厚非的。
目前，我國住房保障制度主要包括經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度、公務(wù)員住房制度以及相關(guān)的住房公積金制度、房屋貸款擔(dān)保制度。其特點是水平低、覆蓋廣、實效差。針對現(xiàn)階段住房制度改革停滯不前、房地產(chǎn)市場環(huán)境相對嚴(yán)峻的局面，調(diào)整思路，細(xì)分人群，建立多層次、多手段的住房保障制度應(yīng)正當(dāng)其時。
首先，規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房制度，可以考慮將兩種制度合二為一，對符合條件的中低收入者可采用出售的辦法，對最低收入者則可采用出租的辦法，這樣，既可以減少管理成本，也可增加靈活性。合并后的經(jīng)濟(jì)適用住房不能用于對外出租或出售，已購經(jīng)濟(jì)適用住房者可以按屆時經(jīng)濟(jì)適用住房價格轉(zhuǎn)讓給符合條件的購買者，或由政府專門回購，再作安排。這樣做的目的是杜絕購買者借此贏利，也就減少了投機(jī)和違規(guī)購買的欲望。
其次，建立公務(wù)員公寓制度。公務(wù)員公寓只租不售，實行成本租金，租期固定，準(zhǔn)入和退出機(jī)制嚴(yán)格。公務(wù)員公寓制度的關(guān)鍵在于這種公寓是用于滿足公務(wù)員的基本保障，其戶型應(yīng)嚴(yán)格控制在中低水平下，一旦公務(wù)員家庭經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)，就有退出公務(wù)員公寓、購買市場住房以改善居住條件的沖動，這樣，制度才有可能良性循環(huán)、持續(xù)可行。
第三，完善住房公積金制度，建立公共住房金融體系。吸收國外成功經(jīng)驗，引入市場金融辦法，有步驟有耐心地創(chuàng)建支持公共住房政策的住房金融體系。
由于我國人口眾多，且未來幾十年，大量的農(nóng)村人口將通過城市化進(jìn)程進(jìn)入城市居住，對住房的需求將十分巨大，一定程度上的住房短缺和價格上漲在所難免。關(guān)鍵在于建立一種良好的運營和保障機(jī)制，使購買力強(qiáng)者有條件買到滿意的住房，使購買力弱者有機(jī)會獲得保障性住房。其間，既不能懷有劫富濟(jì)貧的心態(tài)，因為這會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不能抱著放棄窮人的念頭，因為這會影響社會的穩(wěn)定�？傊谝粋�市場性和多元化的社會里，既然承認(rèn)沒有單一的住房消費者，就不應(yīng)只有單一的住房供應(yīng)，也不應(yīng)只有單一的住房政策。 ★
(作者任職于國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局中央國家機(jī)關(guān)住房制度改革辦公室)
