前不久,聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布了《2009年全民教育全球監(jiān)測(cè)報(bào)告》。今年報(bào)告的主題是“消除不平等:治理緣何重要”。報(bào)告分析了各國(guó)教育政策、改革、財(cái)政與管理方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),認(rèn)為政府對(duì)教育的治理在促進(jìn)教育公平、消除不平等方面扮演著核心角色。該報(bào)告以國(guó)際宏觀視角給出了世界教育重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的建議,本期我們選擇其中部分內(nèi)容予以關(guān)注,以期為我國(guó)教育在新的一年良好發(fā)展提供一些參考借鑒!幷
【優(yōu)質(zhì)幼兒教育】
教育公平的基石
《2009年全民教育全球監(jiān)測(cè)報(bào)告》首先根據(jù)全民教育六大目標(biāo)審視了當(dāng)今世界教育進(jìn)展情況。
報(bào)告指出,優(yōu)質(zhì)幼兒教育是教育公平的基石。在全球范圍,學(xué)前教育機(jī)會(huì)正穩(wěn)步增長(zhǎng)。目前,約有1.39億兒童參加了幼兒保育和教育方案,與10年前相比增加了2700萬(wàn)人,但貧富國(guó)家之間以及國(guó)家內(nèi)部均存在巨大差距。目前,發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)前教育毛入學(xué)率平均達(dá)到79%,而發(fā)展中國(guó)家僅為36%。學(xué)前教育入學(xué)率可隨全國(guó)平均收入增長(zhǎng)而有所上升,但這并非絕對(duì)。阿拉伯幾個(gè)高收入國(guó)家的學(xué)前教育入學(xué)率不及加納、肯尼亞、尼泊爾等貧窮國(guó)家。具體結(jié)果取決于各國(guó)政府是否將幼兒保育和教育方案作為其工作的重點(diǎn)。
各國(guó)內(nèi)部在學(xué)前教育的提供方面也存在鮮明差距。來(lái)自貧窮、農(nóng)村家庭易受傷害的兒童從幼兒保育和教育方案中受益最多,但各國(guó)數(shù)據(jù)表明,最有需要的兒童入學(xué)率最低。造成這種不平等的原因與收入、地理位置、社會(huì)文化群體等有直接關(guān)系。在敘利亞,20%最富有家庭兒童參加幼兒教育項(xiàng)目的機(jī)會(huì)是20%最貧窮家庭兒童的5倍。在很多國(guó)家,城鄉(xiāng)差距非常明顯。在科特迪瓦,學(xué)前教育入學(xué)率由阿比讓的19%到東北偏遠(yuǎn)地區(qū)的1%以下不等。發(fā)展中國(guó)家正在努力讓幼兒保育和教育更加公平,其他國(guó)家也不例外。在法國(guó)和部分斯堪的納維亞國(guó)家,兒童參加學(xué)前教育的比率接近100%,而美國(guó)則為60%。
與大多數(shù)富裕國(guó)家不同,美國(guó)對(duì)幼兒保育和教育并無(wú)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或管理機(jī)構(gòu),學(xué)前教育在質(zhì)量和涵蓋范圍上存在巨大差距!跋刃杏(jì)劃”等聯(lián)邦倡議雖將目標(biāo)瞄準(zhǔn)貧困人口,但結(jié)果良莠不齊。與其他很多國(guó)家一樣,在美國(guó),目前提供學(xué)前教育的方式無(wú)法讓所有兒童公平地站在人生的起點(diǎn)上。
【基礎(chǔ)教育】
教育質(zhì)量現(xiàn)國(guó)際分水嶺
在基礎(chǔ)教育方面,雖然入學(xué)率實(shí)現(xiàn)了連年增長(zhǎng),但是教育質(zhì)量方面的不平等透過(guò)學(xué)生的學(xué)習(xí)結(jié)果顯現(xiàn)出來(lái)。近期舉行的國(guó)際、地區(qū)和全國(guó)性學(xué)習(xí)評(píng)估表明,在很多國(guó)家,在校兒童只掌握了最基本的技能。2007年對(duì)印度進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn),三年級(jí)學(xué)生中能閱讀一篇簡(jiǎn)單課文的人不足半數(shù),僅有58%的學(xué)生掌握了減法或除法。一項(xiàng)對(duì)非洲國(guó)家教育質(zhì)量的評(píng)估結(jié)果表明,在博茨瓦納、肯尼亞、南非和斯威士蘭,六年級(jí)學(xué)生閱讀達(dá)到“令人滿意”水平的人數(shù)不足25%,在萊索托、馬拉維、莫桑比克、納米比亞、烏干達(dá)和贊比亞,這一比例不到10%。近期在拉丁美洲進(jìn)行的教育評(píng)估表明,多米尼加、厄瓜多爾和危地馬拉的三年級(jí)學(xué)生有一半以上閱讀能力僅達(dá)到了最低水平。國(guó)際學(xué)生評(píng)價(jià)項(xiàng)目(PISA)2006年科學(xué)成績(jī)?cè)u(píng)估結(jié)果表明,巴西、印度尼西亞和突尼斯60%的學(xué)生處于最低分?jǐn)?shù)段,而加拿大、芬蘭學(xué)生則不到10%。國(guó)際閱讀能力發(fā)展研究(PIRLS)2006年評(píng)估發(fā)現(xiàn),歐洲以外的中低收入國(guó)家四年級(jí)學(xué)生的閱讀分?jǐn)?shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平。這些學(xué)習(xí)評(píng)估僅涵蓋了在校兒童——如將失學(xué)兒童的評(píng)估結(jié)果加入進(jìn)來(lái),那么差距將進(jìn)一步拉大。
國(guó)家內(nèi)部學(xué)習(xí)成果差距更為顯著,在國(guó)際閱讀能力發(fā)展研究2006年調(diào)查中,南非四年級(jí)排名前5%的學(xué)生閱讀成績(jī)比后5%的學(xué)生高出5倍。造成某一國(guó)家內(nèi)部學(xué)習(xí)成績(jī)出現(xiàn)差距的原因包括學(xué)生背景、教育體系和學(xué)校環(huán)境等。
【教育投入與分配】
政府扮演強(qiáng)有力角色
各國(guó)政府已采取多種舉措,旨在加強(qiáng)教育公平。通過(guò)免除學(xué)費(fèi),教育開(kāi)支已變得更加公平,從而使更多貧困兒童得以入學(xué)。另一舉措就是提供學(xué)校補(bǔ)助,即由中央政府將資金轉(zhuǎn)至當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和學(xué)校,通過(guò)為處于不利境地或易受到傷害的學(xué)生提供額外資源而減少不平等狀況。
拉丁美洲國(guó)家,如巴西、智利、厄瓜多爾和墨西哥有的放矢地進(jìn)行現(xiàn)金轉(zhuǎn)移以促進(jìn)教育公平。例如,巴西的家庭補(bǔ)貼方案涵蓋了約1100萬(wàn)個(gè)家庭,這些家庭大多處于社會(huì)最貧困階層。該方案每月為有孩子的貧困家庭最高可提供35美元的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移,條件是讓孩子繼續(xù)在學(xué)校讀書(shū),并定期帶他們?nèi)ミM(jìn)行身體檢查。這類方案在發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐中取得成功,并被發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒。
美國(guó)紐約市正在實(shí)驗(yàn)一個(gè)新的模式,其原型是墨西哥的救助計(jì)劃(Oportunidades)。紐約市的項(xiàng)目涵蓋了貧困率和失業(yè)率最高社區(qū)的 5000多個(gè)家庭。該項(xiàng)目所涵蓋的家庭,只要滿足健康、工作培訓(xùn)和教育方面的條件,每年就可領(lǐng)取4000美元至6000美元的現(xiàn)金。教育方面的條件包括:讓子女按時(shí)上學(xué)、父母保證參加每一次家長(zhǎng)會(huì)、每個(gè)家庭辦一張圖書(shū)卡。這一項(xiàng)目的宗旨是,通過(guò)提供財(cái)政轉(zhuǎn)移,不僅要解決眼前的艱難處境,更要?jiǎng)?chuàng)造一種可以改變他們行為的激勵(lì)機(jī)制。
【免費(fèi)教育】
需確保資金有效使用
報(bào)告指出,教育方面的公共支出有可能使不平等現(xiàn)象得到好轉(zhuǎn),亦可能使其惡化。富裕地區(qū)和群體通常能比貧窮地區(qū)和處于不利境地的群體吸引到更多的教育投入。例如,在馬其頓,阿爾巴尼亞族學(xué)生就讀的學(xué)校獲得的人均資助比馬其頓族學(xué)生就讀的學(xué)校少了將近20%,而在農(nóng)村地區(qū),這一差距高達(dá)37%。
在教育投入增加的同時(shí),必須提高資金的使用效率,加強(qiáng)對(duì)教育投入的管理。雖然各國(guó)的教育支出效率較難衡量,但是資金投入與特定成果,如入學(xué)率、學(xué)業(yè)完成率、學(xué)習(xí)成績(jī)等數(shù)據(jù)的對(duì)比可以說(shuō)明問(wèn)題。例如,塞內(nèi)加爾和埃塞俄比亞的小學(xué)入學(xué)率相同,但塞內(nèi)加爾學(xué)生的人均開(kāi)支卻是埃塞俄比亞的2倍多。這表明,埃塞俄比亞的教育體系在將資源轉(zhuǎn)化為入學(xué)機(jī)會(huì)方面更有效率。
在很多國(guó)家,資金使用不當(dāng)意味著很大一部分教育資金無(wú)法送達(dá)學(xué)校。例如,墨西哥法律規(guī)定,公共教育是免費(fèi)的,但是調(diào)查顯示,墨西哥家庭約支付了總計(jì)1000萬(wàn)美元的“非正規(guī)支出”,平均每家為30美元,以確保能夠獲得公共教育。這種“非正規(guī)支出”對(duì)處境不利群體的影響最大,它們往往無(wú)力負(fù)擔(dān)這部分開(kāi)支。
【擇!
各國(guó)爭(zhēng)論不少經(jīng)驗(yàn)不多
在一些國(guó)家,擴(kuò)大家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校的選擇范圍被視作提高教育質(zhì)量的關(guān)鍵。學(xué)校選擇與競(jìng)爭(zhēng)是發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部都在爭(zhēng)論的焦點(diǎn)議題。
增加父母對(duì)學(xué)校的選擇機(jī)會(huì)就一定能提高孩子的學(xué)習(xí)成果和保證教育公平嗎?報(bào)告認(rèn)為,從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)中無(wú)法得出這一結(jié)論。經(jīng)合組織的國(guó)際學(xué)生評(píng)價(jià)項(xiàng)目(PISA)結(jié)果并未體現(xiàn)出學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)對(duì)學(xué)習(xí)成果的影響有多大。在美國(guó),特許學(xué)校的發(fā)展以及教育券計(jì)劃的推行并未明顯提高學(xué)習(xí)成績(jī)或縮小現(xiàn)有差距。智利也是如此,雖然它曾被稱為學(xué)校選擇與競(jìng)爭(zhēng)改革的模范榜樣,所取得的結(jié)果卻令人失望。如果將社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位因素排除在外,與市立學(xué)校相比,獲得國(guó)家補(bǔ)助的私立學(xué)校并未體現(xiàn)出任何優(yōu)勢(shì)。
瑞典的經(jīng)驗(yàn)較具積極意義。自上世紀(jì)90年代初以來(lái),瑞典一直允許家長(zhǎng)為孩子選擇非公立學(xué)校,并提供國(guó)家資助。瑞典政府對(duì)這一體系提供了大力支持。然而,這一做法是否值得借鑒與推廣存在一定的爭(zhēng)議。這種做法對(duì)國(guó)家的政策管理水平要求較高,通過(guò)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng),讓新的教育體系與公立教育體系一起,為所有兒童提供優(yōu)質(zhì)教育和平等的學(xué)習(xí)環(huán)境,政府需要有足夠的能力規(guī)范、監(jiān)督私立教育提供者。這些條件并非所有國(guó)家都具備。如果政府在增加學(xué)校選擇的同時(shí)不提供保障措施來(lái)保護(hù)處于不利境地的兒童,學(xué)校體系則會(huì)成為不平等的源頭。
【教育權(quán)力下放】
成不平等潛在驅(qū)動(dòng)力
幾乎所有國(guó)家的學(xué)校體系最終都是由國(guó)家來(lái)負(fù)責(zé)的。國(guó)家的職責(zé)范圍很廣,從直接提供教育到管理、規(guī)范私立教育。一些國(guó)家將教育投入與治理的權(quán)責(zé)移交至下級(jí)政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與學(xué)校。印度尼西亞和菲律賓等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明,責(zé)任下移可加劇不平等現(xiàn)象,更有利于富裕地區(qū)調(diào)動(dòng)資源。在尼日利亞,擁有最高入學(xué)率的富裕地區(qū)攫取了最大份額的聯(lián)邦教育資源,有時(shí)甚至高出貧困地區(qū)5倍之多。
報(bào)告提到了近年來(lái)在加納、印度、肯尼亞、尼日利亞和巴基斯坦等國(guó)迅速發(fā)展的低收費(fèi)私立小學(xué),認(rèn)為政府提供的教育質(zhì)量差以及公立學(xué)校缺乏是這一現(xiàn)象產(chǎn)生的重要因素。有人將低收費(fèi)私立學(xué)?闯墒枪⒔逃挠行аa(bǔ)充。他們辯稱,父母選擇了這些學(xué)校,說(shuō)明這類學(xué)校符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求,費(fèi)用低廉,切切實(shí)實(shí)提供了不錯(cuò)的選擇。但事實(shí)并非如此。這類學(xué)校的教育質(zhì)量比較低,家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)這類學(xué)校的需求僅僅是因?yàn)槿狈φ峁┑墓⒔逃。例如,肯尼亞首都?nèi)羅畢的貧民無(wú)法把他們的孩子送到政府公立學(xué)校就讀,原因很簡(jiǎn)單,那里根本就沒(méi)有公立學(xué)校。
要避免這類結(jié)果的出現(xiàn),關(guān)鍵是中央政府在向貧困地區(qū)和處于不利境地的群體重新分配資源時(shí)需扮演強(qiáng)有力的角色。例如,巴西、埃塞俄比亞、南非和越南政府都在不同程度上扮演了這一角色。
報(bào)告指出,權(quán)力下放本身對(duì)公平而言并無(wú)好壞之分,關(guān)鍵的問(wèn)題是如何下放權(quán)力、下放哪些權(quán)力。公平的權(quán)力下放策略包括:就下放收入調(diào)動(dòng)權(quán)制訂清晰的指導(dǎo)方針,例如,禁止下級(jí)政府就基礎(chǔ)教育征收費(fèi)用;采取公平的資助模式,財(cái)政資助由中央政府向當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移時(shí),應(yīng)著重將貧窮、教育和健康指標(biāo)考慮在內(nèi),并反映出全國(guó)實(shí)現(xiàn)全民教育目標(biāo)的估計(jì)成本;制訂清晰的政策目標(biāo)。
【合同制教師】
可能給教育帶來(lái)破壞性后果
確保在最需要的地方有足夠的合格教師是各國(guó)教育面臨的主要挑戰(zhàn)之一。報(bào)告總結(jié)了當(dāng)前教師招聘、配備、激勵(lì)等方面存在的問(wèn)題并給出了改善建議。
通過(guò)犧牲教師質(zhì)量來(lái)增加教師隊(duì)伍人數(shù)是否可行?部分國(guó)家以合同方式招聘新教師、規(guī)避公職員工編制來(lái)解決教師短缺問(wèn)題。在幾內(nèi)亞、尼日爾、多哥等西非國(guó)家,合同教師占1/3以上。印度也通過(guò)招聘合同教師增加偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村學(xué)校的教師供給。合同式教學(xué)可能會(huì)對(duì)教育產(chǎn)生破壞性后果。在多哥,55%的公立小學(xué)教師為合同制教師,而由合同教師教授的班級(jí)成績(jī)低于由正式公職教師教授的班級(jí)成績(jī)。由于合同教師通常比正式公職教師水平低、經(jīng)驗(yàn)少,這一情況引發(fā)人們的擔(dān)憂——這種教學(xué)模式怎能保證所有地區(qū)的兒童享受到同等質(zhì)量的教育?
報(bào)告的結(jié)論是,依靠降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)充教師隊(duì)伍得不償失。各國(guó)政府在緊張的預(yù)算和有限的行動(dòng)空間下,需解決教師配備中的公平鴻溝。如果由教師自行選擇,他們大多不愿在地處偏遠(yuǎn)、生活困難的地區(qū)工作。在農(nóng)村學(xué)校,合格的、有經(jīng)驗(yàn)的教師比例較低,這尤其加重了不平等現(xiàn)象。在納米比亞,北方農(nóng)村學(xué)校僅有 40%的教師為合格教師,而在其首都,這一比例高達(dá)92%。有望讓教師前往貧困地區(qū)工作的政策包括:提供財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì),加大本地招聘。老撾和柬埔寨已成功地使更多少數(shù)民族教師接受了教師培訓(xùn)。在巴西,中央政府重新分配財(cái)政資源支持貧困地區(qū)的教師招聘與培訓(xùn)工作。從本地招聘教師有利于增加教師人數(shù)、提高教師士氣、便于家長(zhǎng)與教師密切聯(lián)系。
【教師工資】
與成績(jī)掛鉤存弊端
報(bào)告指出,在確定教師工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí),各國(guó)政府都面臨兩難選擇,既要提供經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)吸引和激勵(lì)教師,又要維持教師工資和教育領(lǐng)域其他支出之間的平衡。近期對(duì)教師激勵(lì)措施進(jìn)行的調(diào)查表明,部分國(guó)家的教師工資水平不能滿足基本的生活開(kāi)支。在撒哈拉以南非洲和南亞大部分國(guó)家,教師工資水平接近甚至低于貧困線。工資低、發(fā)放晚,這為合格教師的招聘工作增加了難度,也讓教師士氣低落。大多數(shù)中亞國(guó)家,如阿塞拜疆、格魯吉亞、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦等,做家教補(bǔ)貼家用的教師比比皆是,對(duì)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量造成負(fù)面影響。
目前,許多國(guó)家出臺(tái)了教師工資與學(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)掛鉤的政策,但是聯(lián)合國(guó)教科文組織認(rèn)為這種政策存在很大不足。報(bào)告指出,根據(jù)學(xué)生學(xué)業(yè)表現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)教師是各國(guó)解決教師士氣低落、責(zé)任感差的方法之一,但是從政策的角度看,這種做法存在困難,而且爭(zhēng)議性極強(qiáng)。反對(duì)者認(rèn)為,根據(jù)評(píng)估測(cè)試提供經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)會(huì)產(chǎn)生相反結(jié)果,如,減少教學(xué)科目,將最不可能成功的兒童排除在外。
一項(xiàng)對(duì)美國(guó)的研究表明,與學(xué)業(yè)表現(xiàn)掛鉤的工資制和教師表現(xiàn)之間沒(méi)有明確的因果關(guān)系,此外,應(yīng)試教育也會(huì)對(duì)教育公平產(chǎn)生負(fù)面影響。在印度和肯尼亞進(jìn)行的小規(guī)模實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn),教師工資與成績(jī)掛鉤后,教師傾向于對(duì)學(xué)生進(jìn)行應(yīng)試型培訓(xùn),忽略與考試聯(lián)系不緊密的教學(xué)內(nèi)容,并且只關(guān)注最優(yōu)秀的學(xué)生,而學(xué)生成績(jī)的提高不過(guò)曇花一現(xiàn)。
聯(lián)合國(guó)教科文組織認(rèn)為,根據(jù)學(xué)生學(xué)習(xí)成果對(duì)教師實(shí)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)是一種十分復(fù)雜的方法,因?yàn)閷W(xué)生學(xué)習(xí)成績(jī)的提高是很多因素綜合作用的結(jié)果。工作滿意度、學(xué)校風(fēng)氣和工作條件等因素比金錢(qián)獎(jiǎng)勵(lì)更能提高教師士氣。本報(bào)記者 高靚 華東師范大學(xué)國(guó)際與比較教育研究所 趙風(fēng)波
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