不出意外,在今年“兩會”之后,塵封了13年之久的地方債將再次揚(yáng)帆啟程。2月17日,十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了關(guān)于《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》有關(guān)情況的匯報(bào),報(bào)告須經(jīng)過3月5日召開的全國人民代表大會審議批準(zhǔn)。按照慣例,立法機(jī)關(guān)對政府提交的預(yù)算草案一般不會作大的修改,地方債“放閘”已為期不遠(yuǎn)。

　　發(fā)行方式革新

　　地方政府債由財(cái)政部以記賬式國債發(fā)行方式代理發(fā)行,實(shí)行年度發(fā)行額管理,2009年總規(guī)�？刂圃�2000億元以內(nèi),地方政府承擔(dān)還本付息責(zé)任。

　　據(jù)悉,本次發(fā)行國債方案的具體做法是,地方政府債由財(cái)政部以記賬式國債發(fā)行方式代理發(fā)行,實(shí)行年度發(fā)行額管理,2009年總規(guī)�？刂圃�2000億元以內(nèi),還本付息和支付發(fā)行費(fèi)也由財(cái)政部代辦。但地方政府承擔(dān)還本付息責(zé)任,及時(shí)向財(cái)政部上交本息、發(fā)行費(fèi)等資金。未按時(shí)上交的,在辦理年度結(jié)算時(shí),財(cái)政部與地方財(cái)政結(jié)算時(shí)如數(shù)扣繳。與老辦法相比,中央政府的角色由“轉(zhuǎn)貸”變?yōu)椤按�理�?而地方政府則成為“債務(wù)人”。

　　這也是新發(fā)行方案的最大亮點(diǎn),本次由中央代理發(fā)行的地方政府債券,必須列入地方預(yù)算進(jìn)行管理。過去中央發(fā)債轉(zhuǎn)貸地方,既沒有列入中央預(yù)算,也沒有列入地方預(yù)算,只做了賬務(wù)記錄。

　　財(cái)政部財(cái)科所所長賈康向記者解釋:“轉(zhuǎn)貸是1998年采用的方式,即中央政府發(fā)行國債籌資,再通過商業(yè)銀行以高于國債的利率貸給地方政府,由地方逐年歸還。所有資金不計(jì)入財(cái)政赤字。但是代發(fā)就會有系列權(quán)責(zé)利明確的配套規(guī)定出臺,中央政府不會為這些債務(wù)包底�！�

　　盡管各地對地方債的積極性很高,但真正要出臺,既有法律是一道必須邁過去的坎。中國社會科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所研究員楊志勇在接受媒體采訪時(shí)表示,地方債的發(fā)行是當(dāng)前比較迫切的一個(gè)問題,其難度也比較大�！澳壳暗谋尘跋�,各地方政府紛紛推出經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,需要大量資金作為支撐；另一方面,《中華人民共和國預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定,地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字,除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　“拉動GDP1%左右”

　　德意志銀行大中華區(qū)經(jīng)濟(jì)師馬駿發(fā)布報(bào)告稱,中央代發(fā)的地方債與中央債共同規(guī)模將達(dá)8500億元,兩者共同作用之后,估計(jì)2009年財(cái)政刺激將達(dá)到GDP的1%左右。

　　在去年中央政府出臺4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃以后,地方懲罰大刀闊斧的上馬項(xiàng)目,出臺投資計(jì)劃,有機(jī)構(gòu)測算,總資金需求達(dá)到18萬億之多,而這些錢從何處來,便成了外界關(guān)注的話題。

　　土地出讓金曾是地方最重要的收入來源,而土地市場交易的低迷,地方政府獲得的收入銳減,因此,地方債券發(fā)放能夠緩解他們的資金“渴望癥”。財(cái)經(jīng)雜志首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高也表示:“我贊成發(fā)地方債,但發(fā)多少仍需論證。從土地收入下降后,地方政府唯一的收入就是銀行貸款。若允許地方政府發(fā)債,政府?dāng)D占銀行的貸款就會少,銀行貸款就可多支持企業(yè)。現(xiàn)在各地政府借了很多債,讓地方政府的債務(wù)更不透明,且各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)需超前支出”。

　　去年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議,初定2009年的中央赤字規(guī)模為5000億元,同時(shí)決定通過債務(wù)融資,補(bǔ)充地方政府為“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃提供配套資金的部分缺口。據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)部門測算,2009年,地方政府須為中央投資項(xiàng)目提供配套資金約6000億元,而地方政府自身僅能夠提供3000億元,缺口近3000億元。“當(dāng)前的情況是地方政府普遍面臨地方財(cái)政的可持續(xù)性問題,依賴土地轉(zhuǎn)讓的財(cái)政收入模式明顯不可長久,在此情形下,地方財(cái)政必須改革,最好是試點(diǎn)改革,包括物業(yè)稅、開辟地方債等等。這需要時(shí)間。在地方財(cái)政改革不能大規(guī)模推進(jìn)的前提下,中央財(cái)政多發(fā)債,用于補(bǔ)貼地方財(cái)政,是大格局的要求。以4萬億財(cái)政刺激計(jì)劃為例,如果中央不出大頭,讓地方自己想辦法,其隱患可能是長遠(yuǎn)的。”清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟(jì)研究中心主任李稻葵教授稱。

　　德意志銀行大中華區(qū)經(jīng)濟(jì)師馬駿在其2月17日最新發(fā)布的報(bào)告中表示,中央代發(fā)的地方債與中央債共同規(guī)模將達(dá)8500億元,兩者共同作用之后,估計(jì)2009年財(cái)政刺激將達(dá)到GDP的1%左右。馬駿在其報(bào)告中預(yù)計(jì),在3月份的“兩會”期間,中國或?qū)⑼ㄟ^中央財(cái)政赤字,規(guī)模在6500億元左右。

　　償還能力讓人擔(dān)心

　　有專家稱,地方債的風(fēng)險(xiǎn)還在于其地方政府的償債能力。

　　而關(guān)于地方債的消息也在網(wǎng)上引起熱議。有人表示:“有能力發(fā)債的地方政府并不缺錢,缺錢的地方政府一般又不具備發(fā)債能力�！钡胤絺�利率相同的話,上海、廣東、江蘇之類的發(fā)達(dá)省份的債因?yàn)閮斶�能力強(qiáng)一定能銷得好,而青海、甘肅、貴州這樣的欠發(fā)達(dá)省份的債呢?有人買嗎?而且,償還能力也不一樣,也會有還不起的,最后只能由中央財(cái)政來解決,解決方式最終只能靠赤字來實(shí)現(xiàn)。

　　根據(jù)主管部門財(cái)政部的測算,即便在嚴(yán)格禁止地方政府發(fā)債的年代,截至2007年底,中國地方政府性債務(wù)總額仍達(dá)到40000多億元,其中直接債務(wù)占80%,剩余20%為擔(dān)保性債務(wù)。而隱性債務(wù),則無法統(tǒng)計(jì)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組的粗略統(tǒng)計(jì),到目前,我國地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上,其中,地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負(fù)債總額在2200億元左右,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬元。

　　因此,在地方狀況并不健康的前提下,如果繼續(xù)預(yù)支地方財(cái)政收入,是否會導(dǎo)致病情更嚴(yán)重。有專家稱,地方債的風(fēng)險(xiǎn)還在于其地方政府的償債能力。

　　中國社科院有關(guān)專家介紹,1998年亞洲金融危機(jī)期間,我國曾通過發(fā)行長期建設(shè)國債并轉(zhuǎn)貸給地方的方式,增加地方政府財(cái)力,但其后轉(zhuǎn)貸資金的償還情況并不理想,一些財(cái)力薄弱的省份無力歸還,最終由中央財(cái)政包底。消息人士稱,春節(jié)前,財(cái)政部有關(guān)地方政府債券發(fā)行的操作性文件已下發(fā)給地方,并開始收集地方投資需求,以最終確定地方政府債券發(fā)行的額度。目前,省級政府和計(jì)劃單列市具備通過中央代發(fā)地方債券資格的可能性較大。(記者 胡劍龍)