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今年是地方債發(fā)行的高峰期。日前,國家發(fā)改委財金司司長徐林在“中國城投債創(chuàng)新與發(fā)展研討會”上,明確指出城投債發(fā)行規(guī)模的空前上漲和地方政府負(fù)債超5萬億等因素有可能引發(fā)的風(fēng)險。(10月16日《每日經(jīng)濟新聞》)
地方政府負(fù)債率節(jié)節(jié)上升,還債能力令人質(zhì)疑。據(jù)財政部財政科學(xué)研究所的一份報告估算,截至2007年年底,中國地方政府債務(wù)余額約為4萬億元左右,占當(dāng)年地方政府財政收入(不含土地出讓金收入)的143.7%。而據(jù)央行最新統(tǒng)計數(shù)據(jù),全國有3800多家地方融資機構(gòu),管理總資產(chǎn)8萬億,地方政府的負(fù)債已達(dá)5萬億,負(fù)債規(guī)模急劇擴大。
地方政府債面臨信用危機,最大問題是評級普遍不高。今年上半年,發(fā)改委醞釀城投債新規(guī)的消息在業(yè)界傳開。當(dāng)時傳出的信息是,城投債發(fā)行主體的評級必須達(dá)到“AA-”級,債項評級達(dá)到“AA+”級才夠資格上報等。徐林稱,僅這項要求,就讓好多城投債發(fā)行主體達(dá)不到要求,最后只能流產(chǎn)。
已經(jīng)發(fā)行的地方債券,還面臨虛增資本金等信用不良的質(zhì)疑。據(jù)《財經(jīng)》雜志報道,按照國家發(fā)改委去年11月初的測算,“4萬億”投資總額中,今明兩年需地方配套1.12萬億元,按去年四季度的水平估算,各級地方政府有能力承擔(dān)的配套資金總計6200億元,資金缺口5000億元;其中2009年配套能力為3000億元,資金缺口2400億元,2010年配套能力3200億元,資金缺口2600億元。
地方政府存在虛增資本金,或者向企業(yè)、銀行借入流動資金充當(dāng)資本金的現(xiàn)象。徐林坦言,城投債發(fā)行前“過度包裝”,城投公司“作虛資產(chǎn)”和“作虛利潤”,也就是俗稱的做假賬,提高資本金與利潤,以滿足《公司法》的規(guī)定。這導(dǎo)致信貸風(fēng)險大增,為銀行未來巨額呆壞賬埋下隱患。
法律的不完善,可能導(dǎo)致債權(quán)人的巨額損失。以城投債為例,它屬于企業(yè)債的一種,由地方政府融資平臺公司,如各城投公司作為借債主體,但在投資者眼中,城投債似乎屬于地方債的,由地方政府“出租政府信用”發(fā)行。投資者忘了,城投債中所謂的“地方信用”并沒有法律保障,按照《擔(dān)保法》規(guī)定,國家機關(guān)不得為保證人。
想來,有經(jīng)驗的投資者不會忘記1998年中國歷史上規(guī)模最大的一次債務(wù)重組。當(dāng)時,一些國有投資公司因無法償還外資銀行百億美元的貸款而深陷困境,高盛代表政府與大約170名債權(quán)人談判了兩年,最終幫他們拿回了最初貸款金額的四分之三。國際上具有與高盛相當(dāng)?shù)淖穫芰Φ耐顿Y者,卻了了無幾。
考慮到以往的各種債務(wù)糾紛,對地方政府的債務(wù)信用危機應(yīng)未雨綢繆。要解決地方政府的債務(wù)信用風(fēng)險,首先要建立市場化的評級機制,使信用等級高的地方政府獲得低息借款;其次,把一般性地方債與地方財政收入捆綁在一起,以地方稅收收入為抵押品發(fā)債。把城投債的項目收益預(yù)算與發(fā)債規(guī)模結(jié)合起來,有多少未來的收益,允許發(fā)多少債,投資者有了最終的抵押品,不至于血本無歸;最后,也是最重要的,是把信用記錄與地方政府、主導(dǎo)發(fā)債的官員捆綁起來,有了現(xiàn)實的壓力,他們的考慮將更加謹(jǐn)慎。
□葉檀(學(xué)者)
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