缺乏必要的政府行政體制改革和稅制改革作配套，財(cái)政體制改革難以孤軍深入

　　財(cái)政體制改革為何難以深入，目前被討論得很多，似乎正日益成為社會(huì)熱點(diǎn)。而事實(shí)上，由于財(cái)政體制是政府間財(cái)政關(guān)系的綜合，其既是國(guó)家行政管理體制的組成部分，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制的組成部分，改革受多方因素制約，因而難以“孤軍深入”。

　　回顧三十年的改革歷程可以看出，四次財(cái)政體制改革都是以整體體制改革的大突破為背景的。所以，當(dāng)我們?cè)谒伎钾?cái)政體制改革時(shí)，需要充分考慮配套條件的形成，從外部條件變化對(duì)財(cái)政體制變動(dòng)的壓力角度去考慮“要不要改、改到什么程度、朝什么方向改”，而不是一上來(lái)就討論稅收怎么劃分。

　　事實(shí)上，收入劃分是落實(shí)行政分權(quán)和行政管理目標(biāo)的工具，而非財(cái)政體制的核心，如果總是把注意力放在收入劃分上，財(cái)政體制根本改不動(dòng)。

　　先要明確政府的層級(jí)設(shè)置

　　財(cái)政體制的基本功能就是為各級(jí)政府供給公共產(chǎn)品配置資金。因此，政府層級(jí)多少，是政府間支出責(zé)任劃分和收入劃分的一個(gè)前提條件。政府層級(jí)多的國(guó)家，其縱向財(cái)政分權(quán)程度一般要大大高過(guò)政府層級(jí)少的國(guó)家，因?yàn)樵O(shè)一級(jí)政府就要賦予其職能，干多干少都要參與政府收入的分配。

　　我國(guó)是世界上政府層級(jí)多的國(guó)家，五級(jí)政府構(gòu)成了一個(gè)延伸到村的行政管理鏈條。應(yīng)該承認(rèn)，五級(jí)政府發(fā)揮了強(qiáng)大的管控到底部的行政功能，對(duì)政治穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定起到了托底作用。但實(shí)際運(yùn)行中五個(gè)政府層級(jí)與分稅制又顯現(xiàn)了三大矛盾：

　　一是在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的體制下，政府層級(jí)多反而事權(quán)不好劃分，政府間相互拆分事權(quán)的空間反而更大，最終造成了幾乎大部分事權(quán)都是多級(jí)政府共擔(dān)的格局，反映在財(cái)政上就是各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任重點(diǎn)不清。比如中央和省的轉(zhuǎn)移支付基本上覆蓋了縣級(jí)財(cái)政的所有功能性支出，地方公共產(chǎn)品供給對(duì)中央財(cái)政的依賴度逐步提高。

　　二是五級(jí)政府使得按稅種劃分收入時(shí)不可能做到稅種完整切塊。西方國(guó)家設(shè)置三級(jí)政府的，基本上都能做到中央靠直接稅、省靠流轉(zhuǎn)稅、地方靠財(cái)產(chǎn)稅，而且稅種數(shù)量一般在30個(gè)以上。我國(guó)的現(xiàn)狀是僅有20來(lái)個(gè)稅種，而且財(cái)產(chǎn)稅體系不健全、稅收結(jié)構(gòu)相對(duì)離散。因此，五級(jí)政府不可能完整擁有某些主體稅種，只能走以共享稅為主的道路。

　　三是五級(jí)政府使得中央政府轉(zhuǎn)移支付的針對(duì)性難以及時(shí)、準(zhǔn)確落實(shí)。中央只得直接面對(duì)省級(jí)政府而不能一竿子把資金直接劃給基層政府，這必然使轉(zhuǎn)移支付在多環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)中大打政策意圖折扣。西方實(shí)行三級(jí)政府體制的國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞、德國(guó)等，中央政府都是給哪一級(jí)政府的補(bǔ)助就直接轉(zhuǎn)給哪一級(jí)，而不必假手其他層級(jí)政府，這似乎是轉(zhuǎn)移支付效率高于中國(guó)的重要原因。

　　現(xiàn)實(shí)中各級(jí)政府均已認(rèn)識(shí)到了上述矛盾，并力圖克服。

　　比如中央政府從上世紀(jì)80年代就設(shè)立了計(jì)劃單列市，其中重慶市后來(lái)又升格為直轄市，這實(shí)際上是在減并財(cái)政層級(jí)，把部分大城市的財(cái)力納入到中央的大盤(pán)子來(lái)統(tǒng)籌運(yùn)作，并相應(yīng)賦予這些城市更多的財(cái)政管理權(quán)。

　　近年來(lái)省管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管兩種減并財(cái)政層級(jí)的體制改革又應(yīng)運(yùn)而生。鄉(xiāng)財(cái)縣管實(shí)際上已把鄉(xiāng)政府預(yù)算當(dāng)作一個(gè)部門(mén)預(yù)算來(lái)對(duì)待，縣財(cái)政直接控制了鄉(xiāng)財(cái)政的收支，其重要作用是弱化了鄉(xiāng)級(jí)政府“違規(guī)創(chuàng)收”的條件。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種改革確實(shí)有利于省內(nèi)財(cái)力配置的均衡，為最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造了條件，

　　然而也要看到，從各省改革試點(diǎn)的情況看，突出的問(wèn)題是財(cái)政層級(jí)的減并與行政層級(jí)格局產(chǎn)生了矛盾：由于市級(jí)對(duì)縣有行政管轄權(quán)，縣必須遵從市的規(guī)劃和政策，而且市有權(quán)調(diào)整縣的領(lǐng)導(dǎo)班子，這樣，縣就處在了省和市的兩面“夾擊”之中，也就是說(shuō)當(dāng)省和市的行政意圖發(fā)生矛盾時(shí)，縣級(jí)政府左右為難�？梢�(jiàn)，財(cái)政省管縣是半截子改革，如果不能真正減并行政層級(jí)，市對(duì)縣的行政管理總要削弱省和縣的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

　　目前一些省開(kāi)始尋求局部性的簡(jiǎn)并行政層級(jí)，比如河北所搞的擴(kuò)權(quán)縣，還有如河南、江蘇、廣東等省搞的“計(jì)劃單列縣”。應(yīng)該承認(rèn)，這種體制創(chuàng)新的確有成效。但呈現(xiàn)出的根本性問(wèn)題有三點(diǎn)：一是中國(guó)的行政管理體制法規(guī)并沒(méi)有明確賦予省級(jí)政府在政府層級(jí)設(shè)置上的完整決策權(quán)；二是同一省內(nèi)縣級(jí)行政單位的行政級(jí)別不均等極易造成因區(qū)域長(zhǎng)官級(jí)別和權(quán)力的不均等而人為造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均等；三是局部性減并行政層級(jí)事實(shí)上極易人為造成橫向財(cái)政發(fā)展不均衡。

　　局部性改革長(zhǎng)期化弊多利少，因而需要尋求新的政府層級(jí)設(shè)置與財(cái)政體制的對(duì)接模式，而且要在全國(guó)普遍推開(kāi)。否則，若在政府層級(jí)體制不明確的背景下即對(duì)財(cái)政體制大動(dòng)干戈，之后隨著政府層級(jí)設(shè)置的改變，還要反過(guò)來(lái)再動(dòng)財(cái)政體制，由此造成體制性政府資金浪費(fèi)和政府公共產(chǎn)品供給管理的大波動(dòng)。

　　在政府層級(jí)設(shè)置改革方面，我們面臨著三個(gè)選擇：一是全國(guó)范圍內(nèi)減少政府層級(jí)；二是部分省先減少政府層級(jí)；三是干脆不動(dòng)。如果選擇第一個(gè)方案，那么，政府部門(mén)設(shè)置和財(cái)政收支劃分全部都要?jiǎng)�；選擇第二種，中央對(duì)地方的收支劃分就要分類對(duì)待；選擇第三種，那么，就可在基本公共服務(wù)均等化的框架下完善收支劃分。顯然，改革財(cái)政體制理應(yīng)從未來(lái)制度變遷的角度去考慮問(wèn)題，與其倉(cāng)促出臺(tái)改革獲取短期利益，不如待政府層級(jí)設(shè)置改革方案明確后再通盤(pán)設(shè)計(jì)。

　　理順政府間事權(quán)劃分

　　政府事權(quán)劃分是對(duì)各級(jí)政府承擔(dān)多少公共產(chǎn)品供給職責(zé)的界定，只有事權(quán)劃分合理化之后，政府間支出責(zé)任劃分才可能合理化，這成為財(cái)政體制的前提性約束因素。因此，當(dāng)我們?cè)谒伎几母镓?cái)政體制時(shí)，應(yīng)先分析政府間事權(quán)劃分處在何種狀態(tài)，認(rèn)清事權(quán)結(jié)構(gòu)、事權(quán)重點(diǎn)和事權(quán)范圍的變動(dòng)過(guò)程與變動(dòng)走勢(shì)。

　　近年來(lái)我國(guó)的體制改革不斷深化、執(zhí)政理念分步轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局持續(xù)演變，公共產(chǎn)品供給戰(zhàn)略發(fā)生了轉(zhuǎn)變，向既定的事權(quán)劃分提出了強(qiáng)烈的挑戰(zhàn)，要求細(xì)化政府間事權(quán)。這對(duì)財(cái)政體制的改革有著直接的約束作用。

　　具體來(lái)說(shuō)有兩個(gè)核心問(wèn)題：

　　一是事權(quán)重點(diǎn)尚需理清。

　　改革開(kāi)放三十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模位居世界第四，財(cái)政實(shí)力不斷壯大，財(cái)政收入突破5萬(wàn)億元，這確實(shí)超出三十年前的預(yù)期。與此同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了貨幣化、國(guó)際化和市場(chǎng)化，然而資源短缺不斷加劇、環(huán)境污染急需整治、收入分配平衡難度加大、物價(jià)上漲周期化。

　　這些變化對(duì)中國(guó)政府的事權(quán)設(shè)計(jì)提出了諸多新的要求。突出的有四點(diǎn)：一是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)各階層的社會(huì)保障體系；二是補(bǔ)償高能耗、高污染的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的社會(huì)利益損失；三是調(diào)節(jié)效率增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)富差距；四是應(yīng)對(duì)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)固有的周期性波動(dòng)可能帶來(lái)的公眾利益損傷。

　　對(duì)此，政府早已高度重視并傾力解決，但在具體執(zhí)行過(guò)程中又暴露出另一方面問(wèn)題，即我們?cè)噲D在幾年內(nèi)把一攬子計(jì)劃全部落實(shí)完畢，各類公共服務(wù)產(chǎn)品供給呈現(xiàn)出齊頭并進(jìn)高增長(zhǎng)格局，各級(jí)政府的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃令人興奮，省一級(jí)政府都列出了大小十幾項(xiàng)民生工程。社會(huì)發(fā)展的大躍進(jìn)時(shí)代來(lái)到了，但事權(quán)的階段性重點(diǎn)是什么卻難以辨清。反映在財(cái)政上，就是民眾關(guān)注的支出共同跳躍式增長(zhǎng)，2008年1～5月，科技、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)分別增長(zhǎng)42.9%、41.2%、37.4%、98.6%、46.9%。在功能性支出結(jié)構(gòu)中，支出最多的項(xiàng)目占比不超過(guò)15%。

　　從感情上說(shuō)，這些舉措值得肯定，但客觀地去評(píng)價(jià)，一個(gè)國(guó)家在實(shí)施公共產(chǎn)品供給戰(zhàn)略時(shí)必須有重點(diǎn)，全方位齊頭并進(jìn)不可能持久。

　　事實(shí)是，我國(guó)在重點(diǎn)不清的條件下推進(jìn)公共產(chǎn)品供給“大躍進(jìn)”已經(jīng)感到精疲力盡，體現(xiàn)在財(cái)政上就是各級(jí)政府間支出責(zé)任相互推諉，下級(jí)政府要求上級(jí)政府大幅度增加轉(zhuǎn)移支付，上級(jí)政府運(yùn)用行政手段把支出責(zé)任下放給下級(jí)政府(比如央企改制的職工安置、省向市縣下放困難企業(yè))；上級(jí)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求下級(jí)配套，下級(jí)政府辦事全力向上級(jí)申請(qǐng)專項(xiàng)。結(jié)果是中央政府在連年財(cái)政收入高增長(zhǎng)的背景下依然赤字，基層政府的財(cái)政自主率呈下降趨勢(shì)，為此總是力爭(zhēng)增加非稅收入自主辦事，因而賣地、罰款、收費(fèi)現(xiàn)象普遍突出。顯然，如果是在這種條件下大動(dòng)財(cái)政體制，根本不可能搞清楚各級(jí)政府究竟應(yīng)該有多少財(cái)力才能匹配事權(quán)，中央政府究竟把轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)向哪些領(lǐng)域調(diào)整、各級(jí)政府究竟主要重新劃分什么支出責(zé)任。

　　二是各級(jí)政府間的事權(quán)劃分尚需明確界定。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府間的事權(quán)劃分往往重視中央與省，輕視省以下政府間的事權(quán)劃分。1994年實(shí)行分稅制，中央與省的事權(quán)劃分原則是中央管全國(guó)性公共產(chǎn)品供給、省級(jí)政府負(fù)責(zé)地方公共物品。操作上的界定是中央負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、宏觀調(diào)控、全國(guó)性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，省級(jí)政府統(tǒng)管教育、地方公共安全、地方環(huán)境保護(hù)、地方道路建設(shè)等。然而現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是在中國(guó)這樣一個(gè)行政集權(quán)度高的國(guó)家里，什么是全國(guó)性公共產(chǎn)品、什么是地方公共產(chǎn)品在操作中很難界定清楚，比較明確的全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)是國(guó)防、外交，但在中國(guó)所有地方公共產(chǎn)品可能都具有全國(guó)意義，因?yàn)榈胤降缆�、建設(shè)、飲水工程、教育、公共安全等是全國(guó)規(guī)劃的一部分，從這個(gè)意義上講又帶有全國(guó)性公共產(chǎn)品性質(zhì)。這樣，實(shí)際運(yùn)行是中央和省往往交叉負(fù)責(zé)，中央幾乎沒(méi)有不投入的領(lǐng)域，反過(guò)來(lái)全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、中央辦的高校、地方政府同樣拿錢(qián)。

　　如果中央和省之間劃不清事權(quán)，省以下各級(jí)政府間的事權(quán)就更劃不清。我國(guó)雖然設(shè)置了四級(jí)地方政府，但這四級(jí)政府的職能呈現(xiàn)出高度雷同，特別是市、縣、鄉(xiāng)，每一級(jí)的事權(quán)重點(diǎn)基本看不出來(lái)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、義務(wù)教育、社會(huì)保障、道路建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定、垃圾處理、環(huán)境保護(hù)大家一起搞。當(dāng)然，基層政府是公共產(chǎn)品的具體供給者，但問(wèn)題是他們辦的事哪些是自主事務(wù)、哪些是受托事務(wù)應(yīng)該有所界定，這樣支出責(zé)任才能劃清。轉(zhuǎn)看他國(guó)，某些國(guó)家的基層政府自主事權(quán)和受托事權(quán)甚至有法律界定。地方各級(jí)政府事權(quán)雷同，反過(guò)來(lái)也直接擾動(dòng)了中央與省的事權(quán)劃分，更使得中央的政策難以完整落實(shí)。

　　對(duì)此，我國(guó)各級(jí)政府已開(kāi)始探索治本之策，但截至目前，相對(duì)完整、權(quán)威的方案并沒(méi)有形成。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，在地方政府究竟受托事權(quán)和自主事權(quán)各自是什么還沒(méi)有劃清的條件下，大動(dòng)財(cái)政體制時(shí)，根本不可能知道支出責(zé)任劃分改革的方向、重點(diǎn)、形式是什么，也不可能搞清如何改革轉(zhuǎn)移支付的方式和結(jié)構(gòu)。