中新網(wǎng)6月27日電 中國國家審計署審計長李金華今天在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上作《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計工作報告》。報告全文如下：

　　關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計工作報告

　　——2006年6月27日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上

　　審計署審計長 李金華

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

　　我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計情況，請予審議。

　　根據(jù)《中華人民共和國審計法》和《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，審計署對2005年度中央預(yù)算執(zhí)行情況進行了審計。按照十六大和十六屆三中、四中、五中全會精神及中央關(guān)于經(jīng)濟工作的部署，今年的預(yù)算執(zhí)行審計堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，緊緊圍繞加強宏觀調(diào)控、推進依法行政、維護群眾利益、促進提高財政資金使用效益開展工作，注意分析把握預(yù)算執(zhí)行的總體情況，揭露財政財務(wù)管理中存在的一些不嚴格、不規(guī)范、不合法，影響經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題，從體制機制上分析原因、提出建議，促進完善管理。主要審計了財政部具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況，發(fā)展改革委和中央其他部門預(yù)算執(zhí)行情況，青藏鐵路環(huán)境保護、中小學危房改造、農(nóng)村合作醫(yī)療、高等級公路建設(shè)管理情況，以及開發(fā)區(qū)財政稅收政策執(zhí)行情況等。

　　2005年，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導下，各地區(qū)、各部門認真貫徹國家各項方針政策，經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展取得新的成績，人民生活進一步改善。從審計結(jié)果看，2005年中央預(yù)算執(zhí)行情況總體較好。

　　——國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，保證了中央財政收入穩(wěn)定增長。2005年，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長9.9%，為財政增收創(chuàng)造了良好條件。在此基礎(chǔ)上，財稅部門依法加強稅收征管，積極實施科學化管理，全面清理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，嚴格控制減免稅，保持了財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長。2005年中央本級實現(xiàn)收入16 548.53億元，比2004年增加2593.19億元，增長18.6%。

　　——嚴格控制預(yù)算支出，合理分配使用超收節(jié)支資金。2005年，中央財政按照“兩個務(wù)必”和建設(shè)節(jié)約型社會的要求，嚴格控制會議費、招待費、公務(wù)用車等一般性支出，對當年可以不再安排的資金，調(diào)劑用于消化供銷社掛賬、建立地勘資金、補充政策性銀行資本金等項支出。對當年實現(xiàn)的超收收入1637億元，除按照有關(guān)規(guī)定增加對地方的稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、教育科學支出共353億元外，主要用于加強對經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的投入和解決歷史欠賬，沒有安排經(jīng)常性開支。

　　——合理配置財政資源，促進了各項社會事業(yè)發(fā)展。2005年，中央財政用于“三農(nóng)”的支出達到2975億元，比上年增長13.3%，有力支持了農(nóng)村稅費改革和“三補貼”政策的落實，促進了糧食穩(wěn)定增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收，加強了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；用于科技、教育、衛(wèi)生等方面的支出1067.29億元，比上年增長18.3%，重點加強了對國家科技創(chuàng)新體系、基礎(chǔ)研究和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村義務(wù)教育，公共衛(wèi)生體系建設(shè)和農(nóng)村衛(wèi)生工作的投入；用于社會保障方面的支出達到1635.82億元，比上年增長10.8%，積極支持了東北三省開展城鎮(zhèn)社會保障試點，進一步完善了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。

　　——加大轉(zhuǎn)移支付力度，促進了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。2005年，中央財政安排對地方稅收返還和補助支出11 484.02億元，其中主要用于中西部地區(qū)的財力性轉(zhuǎn)移支付達到3812.07億元，比上年增長46.4%。在加大轉(zhuǎn)移支付力度的同時，中央財政積極創(chuàng)新緩解縣鄉(xiāng)財政困難的機制，實施了以“三獎一補”為核心的政策措施，對緩解縣鄉(xiāng)財政困難、推動基本公共服務(wù)均等化、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

　　——堅持依法行政，圓滿完成十屆全國人大三次會議批準的中央預(yù)算。財政部及國務(wù)院其他部門認真貫徹依法行政的各項部署，堅持依法理財，完善規(guī)章制度，增強自我約束，進一步提高了預(yù)算和財務(wù)管理水平，圓滿完成了十屆全國人大三次會議批準的中央預(yù)算。2005年，中央財政總收入17 260.49億元，完成預(yù)算的106.4%；總支出20 259.99億元，完成預(yù)算的105.4%；赤字2999.5億元，控制在全國人大批準的3000億元赤字范圍內(nèi)。

　　各部門、單位在做好2005年度預(yù)算執(zhí)行的同時，按照全國人大常委會和國務(wù)院的要求，認真整改去年審計發(fā)現(xiàn)的問題，取得明顯效果。財政部、發(fā)展改革委針對中央預(yù)算管理中存在的人均基本支出差距較大、部分基本建設(shè)項目安排不完全符合相關(guān)政策目標等問題，研究提出了完善定員定額管理體系、進一步明確專項投資使用范圍等措施。審計38個中央部門查出的問題已有95%得到糾正，其他問題正在糾正之中。通過整改，有關(guān)部門、單位上繳財政各項資金11.83億元，追回和歸還被擠占挪用的資金41.64億元，撥付使用被滯留閑置的資金117.62億元；有213人受到黨紀政紀處分，76人被依法逮捕、起訴或判刑。各部門、單位還針對審計發(fā)現(xiàn)的問題深入分析原因，完善制度規(guī)定472項。關(guān)于去年審計查出問題的具體糾正情況，國務(wù)院已向全國人大常委會作了專題報告，審計署也已向社會公告。

　　自審計法實施以來，審計署已連續(xù)11年開展了中央預(yù)算執(zhí)行審計，在促進細化預(yù)算編制、嚴格預(yù)算執(zhí)行、規(guī)范預(yù)算管理、提高預(yù)算資金使用效益等方面發(fā)揮了重要作用。目前，中央財政已初步構(gòu)建起“預(yù)算有標準、執(zhí)行有約束、決算有考核”的制度框架，為進一步深化財政體制改革，規(guī)范財政財務(wù)管理奠定了基礎(chǔ)。

　　一、中央預(yù)算管理審計情況

　　(一)財政部具體組織2005年度中央本級預(yù)算執(zhí)行審計情況。

　　審計結(jié)果表明，2005年，財政部認真貫徹實施以“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進改革、增收節(jié)支”為主要內(nèi)容的穩(wěn)健的財政政策，充分發(fā)揮財政的宏觀調(diào)控作用，減少赤字，壓縮國債項目資金規(guī)模，調(diào)整國債項目資金的使用結(jié)構(gòu)和投向，綜合運用稅收、補貼、轉(zhuǎn)移支付等多種政策手段，加強對農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的投入，保證了重點領(lǐng)域的資金需求。在積極支持經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的同時，繼續(xù)深化財政管理體制改革，成效明顯。

　　一是深化“收支兩條線”改革，推進綜合預(yù)算管理。到2005年底，國務(wù)院批準的收費項目有90%已納入預(yù)算管理；集中支付改革的中央部門從2002年的38個擴大到全部中央部門；有非稅收入的中央部門均納入了收入收繳管理改革實施范圍。

　　二是穩(wěn)步推進中央部門實物費用定額改革試點。試點部門由2004年的5個增加到18個。

　　三是規(guī)范結(jié)余資金管理。為解決中央部門財政撥款結(jié)余資金規(guī)模不斷擴大的問題，提高財政資金的使用效率，財政部研究制定了《中央部門財政撥款結(jié)余資金管理暫行規(guī)定》，對部門結(jié)余資金的報送、確認、安排、使用等作出了明確規(guī)定。同時，還制定了《中央部門財政撥款結(jié)余資金管理部內(nèi)工作規(guī)程》，明確了財政部各司局在結(jié)余資金管理中的職責。這些規(guī)定，為加強結(jié)余資金管理提供了制度依據(jù)。

　　四是開展了政府收支分類改革試點。為解決原政府收支分類存在的收支涵蓋范圍偏窄、體系設(shè)置不全、分類標準繁雜、口徑不一致等問題，財政部在6個中央部門和5個省(市)開展了政府收支分類改革模擬試點。通過試點，進一步完善了《政府收支分類改革方案》，為政府收支分類改革奠定了基礎(chǔ)。

　　總的看，財政部在具體組織2005年度中央預(yù)算執(zhí)行過程中較好地履行了職責，中央預(yù)算編制的質(zhì)量、執(zhí)行的效果和預(yù)算管理水平進一步提高。但審計也發(fā)現(xiàn)一些問題。

　　1.財政部2006年3月受國務(wù)院委托向十屆全國人大四次會議報告2005年度中央預(yù)算執(zhí)行情況時，少報一項政府性基金2004年底結(jié)余21.12億元，2005年收入5.06億元、支出2.57億元，年底結(jié)余23.61億元。不符合預(yù)算法實施條例關(guān)于“經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)立的專用基金應(yīng)當實行預(yù)算管理”的規(guī)定。

　　2.2005年，財政部在政府性基金自身的收入能夠滿足支出需要的情況下，仍從預(yù)算內(nèi)安排15億元。這一做法不利于提高基金的使用效益。

　　3.2005年，中國信達資產(chǎn)管理公司在處置一筆不良貸款時，財政部在其實際發(fā)生費用 4552萬元的情況下，同意其按回收現(xiàn)金8.54億元的18%提取委托手續(xù)費1.54億元。這一提取比例是信達公司實際費用率5.29%的3.4倍，是2005年財政部下達該公司考核費用率6.21%的2.89倍。

　　4.2005年，財政部批準中國中信集團公司按上年稅后可供分配利潤17.54億元的39%，提取公益金6.84億元，不符合公司法關(guān)于法定公益金按稅后利潤的5%至10%提取的規(guī)定，導致該公司多提公益金5.09億元。

　　5.2005年，財政部從中國石油天然氣集團公司上繳的所得稅中退庫100億元，彌補中國石油化工集團公司煉油項目虧損。這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則，縮小了中央財政收支規(guī)模。財政部應(yīng)通過財政支出的方式安排這部分資金。

　　(二)中央補助地方支出審計調(diào)查情況。

　　2005年，中央財政綜合運用多種手段，加大對地方特別是中西部地區(qū)的支持力度，進一步加強了轉(zhuǎn)移支付資金管理，改善了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。與上年相比，財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付都有較大增長，且財力性轉(zhuǎn)移支付的增幅高于專項轉(zhuǎn)移支付增幅，財力性轉(zhuǎn)移支付占到對地方轉(zhuǎn)移支付的一半以上。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題是：

　　1.地方財政對中央稅收返還和補助收入預(yù)算編報不完整。按照預(yù)算法的規(guī)定，省級政府應(yīng)將中央財政對該地區(qū)的稅收返還和補助收入全部編入本級預(yù)算。但據(jù)對20個省(區(qū)、市)的審計調(diào)查，2005年，這些省(區(qū)、市)本級預(yù)算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元，僅為中央實際補助7733.65億元的44.5%。究其原因，一是中央預(yù)算年初沒有將中央補助地方支出分解到地區(qū)和項目，而且省本級預(yù)算編報的時間早于全國人大審查批準中央預(yù)算的時間，地方政府在編制預(yù)算時難以對中央補助資金特別是專項補助的數(shù)額作出預(yù)計。二是一些地方政府及其財政部門自覺接受人大監(jiān)督的意識不強。雖然財政部2005年提出了“按上一年執(zhí)行數(shù)或上級下達的預(yù)計數(shù)編報”的原則要求，但各地在實際執(zhí)行中仍不規(guī)范。從調(diào)查的20個省(區(qū)、市)看，2005年本級預(yù)算編報的中央稅收返還和補助收入僅為上年執(zhí)行數(shù)的47.7%， 2006年也才達到52.5%。年初預(yù)算編報不完整，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與年初預(yù)算出入較大；未編入預(yù)算的這部分資金實際上脫離了省級人大的審查監(jiān)督。

　　2.部分專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達37個。據(jù)不完全統(tǒng)計，2005年中央財政分配的239項專項轉(zhuǎn)移支付項目中，有41項存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問題，涉及資金156.37億元；有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%。按項目分配的專項轉(zhuǎn)移支付有71項(不包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)和國債投資項目)，涉及資金545.55億元，具體分配到44 149個項目，其中10萬元以下的項目8825個，平均每個項目4.36萬元。

　　3.2005年，15個中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對口下達補助地方資金的做法，打亂了正常的預(yù)算管理級次和資金分配渠道，造成中央財政本級預(yù)算支出和補助地方預(yù)算支出不真實，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。一些資金名義上是專項轉(zhuǎn)移支付，實際用作部門經(jīng)費或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費補助。

　　(三)發(fā)展改革委組織分配2005年度中央政府投資審計情況。

　　2005年，發(fā)展改革委積極組織實施十屆全國人大三次會議審議通過的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，組織分配5項共1574.76億元中央政府財政性建設(shè)資金。至年底，除國債投資58.25億元結(jié)轉(zhuǎn)下年外，其他資金計劃已下達完畢。在組織分配上述政府性投資過程中，發(fā)展改革委堅持“五個統(tǒng)籌”，加強薄弱環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮中央政府投資對促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的作用。

　　一是調(diào)整和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地調(diào)整和改造等方面的投資力度，優(yōu)先安排續(xù)建項目，控制新開工項目，保證重點支出。

　　二是強化了投資計劃管理。2005年中央預(yù)算內(nèi)投資年初下達到具體項目的比例從2004年的57%提高到68%；加快國債投資計劃下達進度，年末國債投資結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模由上年的18%下降到5%。

　　三是加強了投資制度體系建設(shè)。2005年發(fā)展改革委共制定政府性投資管理制度10項，對提高投資項目決策和管理水平發(fā)揮了重要作用。

　　這次審計發(fā)現(xiàn)中央政府投資管理中存在的主要問題是：

　　1.至2005年底，尚有國債資金234.54億元沒有安排下達或投入使用，占當年可安排國債投資的20.1%。其中，發(fā)展改革委未下達投資計劃，結(jié)轉(zhuǎn)下年58.25億元；因投資計劃下達較晚，以及地方財政部門對部分國債轉(zhuǎn)貸資金未按規(guī)定向財政部作出還貸承諾等，財政部對發(fā)展改革委已安排的投資計劃153.48億元未撥付資金；已撥付的國債投資有22.81億元結(jié)存在南水北調(diào)工程項目，未投入使用。上述做法影響國債投資的預(yù)期效益，也增加了國家的債務(wù)成本。

　　2.對354.4億元中央預(yù)算內(nèi)投資，發(fā)展改革委年初下達計劃267.37億元，扣除其中含有的可行性研究報告尚未批復(fù)和“打捆”項目22.98億元，以及未細化的投資1.67億元，實際落實到項目242.72億元，占當年中央預(yù)算內(nèi)投資的68%，未達到“有預(yù)算二次分配權(quán)的單位年初下達預(yù)算要達到當年預(yù)算75%以上”的要求。

　　3.在“淮北大堤除險加固工程”等5個項目的可行性研究報告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5個項目的初步設(shè)計尚未得到批復(fù)的情況下，發(fā)展改革委下達中央預(yù)算內(nèi)投資計劃10.9億元，不符合國家關(guān)于基本建設(shè)程序的規(guī)定。

　　4.2005年10月，發(fā)展改革委在下達煤礦安全改造項目投資計劃時，對財政部已撥付關(guān)閉破產(chǎn)補助38.33億元的10個資源枯竭型關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，安排安全改造資金2741萬元。對政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，不應(yīng)再安排安全改造資金。

　　5.部分補助地方投資項目還存在額度較小，不利于更好地發(fā)揮中央政府投資效益的問題。審計抽查122.52億元的10項國債投資計劃，共安排13 488個項目，其中100萬元以下的項目11 479個，占總數(shù)的85.1%(20萬元以下的項目2628個，占總數(shù)的19.4%)。

　　6.部分專項投資存在內(nèi)容交叉，資金多頭審批安排的現(xiàn)象。2005年，發(fā)展改革委、交通部分別使用“中央預(yù)算內(nèi)投資”、“國債投資”、“車購稅”和“以工代賑”等資金263.3億元，安排“縣際和農(nóng)村公路改造”、“通達工程”、“鄉(xiāng)村公路”等6項專項投資，這些專項均涉及農(nóng)村公路建設(shè)，內(nèi)容相近，資金多頭下達。發(fā)展改革委內(nèi)部有些業(yè)務(wù)司在專項投資設(shè)置上也存在不整合、內(nèi)容交叉，甚至重復(fù)安排投資計劃的現(xiàn)象。如2005年，發(fā)展改革委社會司分別安排了4項涉及農(nóng)村醫(yī)療的專項投資計劃。對齊齊哈爾二機床集團公司的“大重型數(shù)控銑鏜床”項目，發(fā)展改革委兩個業(yè)務(wù)司重復(fù)安排國債資金補助。

　　7.去年中央預(yù)算執(zhí)行審計中曾發(fā)現(xiàn)，發(fā)展改革委到2004年底才下達“優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程”、“動物防疫體系工程”當年國債投資計劃。從今年審計情況看，這一問題仍未得到解決。因發(fā)展改革委與農(nóng)業(yè)部對這兩個項目應(yīng)以誰為主下達投資計劃的意見仍不一致，致使這兩個項目2005年度的投資計劃直到當年11月27日和12月30日才下達。

　　中央預(yù)算管理中存在上述問題的原因是多方面的，既有財政體制、投資體制改革不到位的影響，也有管理不嚴格、制度不落實的因素。從管理層面看，有些資金分配缺乏科學、合理的標準和依據(jù)，還存在一些不夠公正、公平的問題；預(yù)算編制和計劃安排比較粗放，公開透明度比較低，導致執(zhí)行過程中隨意性比較大，不利于增強自我約束、加強外部監(jiān)督。從體制層面看，中央和地方政府事權(quán)劃分還不夠明晰，轉(zhuǎn)移支付和投資項目設(shè)置目標還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項目內(nèi)容重復(fù)，加上中央財政統(tǒng)得過細，在預(yù)算管理級次多、資金鏈條長、信息不對稱的情況下，不利于加強項目管理，影響中央預(yù)算資金的科學使用。

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